MEDIDAS PROVISÓRIAS

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DICAS PARA ANALISAR, COMPREENDER, E INTERPRETAR TEXTOS

1- INTRODUÇÃO

A partir do tema em questão proposto para pesquisa podemos observar que tratar de um assunto que haveria uma necessidade de um certo aprofundamento no estudo do Direito Constitucional, ainda mais acrescida do aspecto que se refere a experiência brasileira aos atos constantes as anteriores constituições, as quais se mostram cada vez mais necessárias o uso de fato das medidas provisórias.

Atualmente que ouvimos nos meios de comunicação é que as constantes reedições das medidas provisórias ‘’mais de uma pôr dia”, tem fragilizado de certa forma o ansejo – a relevância e a urgência, e via de conseqüência, o seu caráter excepcional colocando em evidência de quem legisla hoje no Brasil é o Poder executivo fazendo com que nosso parlamento mais se identifique com um mero homologador das decisões do Presidente da República do que porta-voz dos anseios populares.

No entanto, tais provimentos de urgência são necessários, principalmente em países em franco desenvolvimento como é o brasil, a todo momento envolvido em crises econômicas e sociais . A par disso, a Assembléia Constituinte de 1997/1988, objetivando não extingui-los da ordem jurídica, substitui os antigos decretos-lei pela Medidas Provisórias que, embora aparentemente limitada materialmente, são dotadas de eficácia temporal de apenas 30(trinta ) dias, podendo retroagir caso não se convertam em lei. Tais limitações conferem aos atuais atos provisórios maior precariedade, o que lhes retira a pretensão de definitividade característica das leis.

Porém a experiência Brasileira tem demostrado que esses limites ainda não estão bem utilizados, ou não bem esclarecido, vez que a história se repete. As constantes reedições de medidas provisórias infringem a todo instante direitos fundamentais do cidadão. Exemplo maior desse fato foi tratado de forma bem diferente, apesar de não ser tão atual, mais podemos citar é o caso da “contribuição Social sobre os proventos dos aposentados” criada pela MP. nº1.415/96, reeditada inúmeras vezes, que já foi rejeitada pelo Congresso Nacional. Mesmo assim,. O Presidente da República teimou em descontar dos parcos salários dos inativos tal contribuição.

Apresentaremos ao longo deste trabalho de forma sintetizada uma comparação ao modelo Italiano com os antigos decret0-leis, bem como a própria lei, demostraremos algumas medidas de maior relevância dividindo-as de acordo com a sua classificação: reeditadas, convertidas, revogadas, rejeitadas e sem eficácia.

2- HISTÓRICO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS

2.1 – MODELO ITALIANO – “Provvedimenti provvisori com forza di Legge”

Em substituição ao antigo decreto-lei, a medida provisória foi introduzida no Direito brasileiro pôr intermédio da Constituição de 1988.

Inspirou-se o constituinte originário no modelo italiano, constante na carta de 1948, que prevê a iniciativa do Governo em adotar, em hipótese excepcionais de necessidade e urgência, sob sua responsabilidade, provvedimenti provvisori com forza di legge, os quais deverão ser imediatamente apresentado ao Parlamento para serem examinados, perdendo a eficácia retroativamente caso não sejam convertidos em lei no prazo de 60(sessenta) dias . Estabelece a Constituição italiana que as relações jurídicas poderão ser reguladas pela Câmaras na hipótese de não-conversão do decreto-lei.

É de se ver que o similar brasileiro traduz quase que ipsis litteris o modelo italiano, diferenciando apenas no que tange o prazo eficacial de 60 (sessenta) dias, bem como quanto à regulação das relações jurídicas oriundas dos atos provisórios não convertidos em Parlamento. Enquanto que o art.77 da carta da Itália estabelece que essas poderão ser disciplinadas pela Câmara, a nossa Constituição determina a sua regulação pelos parlamentares. Em ambos os modelos, a disciplina far-se-á mediante legal.

A faculdade outorgada pela Carta italiana ao Parlamento, quando se utiliza do vocábulo poderá, evidenciar que o decreto legge, durante sua vigência, mostrou-se com normatividade plenamente eficaz, donde afirma-se que os atos praticados sob a égide do provimento provisório podem ser revalidados.

Quer isso dizer que o atos praticados durante a vigência de decreto legge não podem ser eliminados instantaneamente em qualquer hipótese, ou seja, não é pelo simples fato de não terem os mesmos sido convertidos em lei que se pode suprimi-los. Ficam eles dependentes de regime jurídico cumprido quando estiveram em vigor.

A par do que foi citado até este ponto do trabalho, tem-se que a precariedade de que se reveste o modelo italiano, se compara ao seu similar nacional, é mais densa, vez que as situações jurídicas criadas em decorrência do ato provisório tendem a permanecer, ou seja, se mostram mais sólidas, passíveis de adquirir definitividade.

As situações jurídicas decorrentes de medidas provisórias não podem Ter pretensão de serem definitivas, sob pena de causar dano de difícil reparação.

No que pertine ao similar nacional, prevê a Resolução nº1, de 2 de maio de 1989, com modificações introduzidas pela de nº2, que o projeto de conversão da medida provisória pode também sofrer emendas, cujos efeitos são ex nune , vez que procedentes do Congresso Nacional, estando, por conseguinte, sujeitas à sanção ou veto presidencial: os artigos modificados perdem eficácia retroativamente.

A doutrina e a jurisprudência italianas admitem a reedição de provimentos provisórios quando transcorrido in albis o prazo de validade, sob o fundamento de que os requisitos de urgência e relevância podem protrair-se no tempo.

No que tange à medida provisória, posicionou-se o Supremo tribunal Federal pela impossibilidade de sua reedição somente quando da ocorrência de rejeição expressa pelo Congresso Nacional . Parte de nossos doutrinadores diverge do entendimento empossado pela Suprema Corte.

2.2 – Decreto-lei à medida provisória

A Constituição brasileira de 1937, outorgada pôr Getúlio Vargas, previu, pela primeira vez, os decretos-lei, no artigo 12,13,14 e 180, os quais estabeleciam que o presidente da República estava autorizado pelo Parlamento a expandi-los nos limites e condições estabelecidas no ato de autorização. A cata de 1946 extirpou-os do texto magno, em face de seu uso abusivo pelo Chefe do Executivo no Estado Novo.

Na carta de 1967, com a Emenda n.º 1/69, foram eles novamente introduzidos para serem adotados em caso de urgência ou de interesse público, desde que não acarretassem aumento de despesa, sofrendo limitações de materiais, quais sejam: segurança nacional; finanças públicas; inclusive normas tributárias; e criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.

A uma comparação com o seu ato substitutivo – as medidas provisórias – 4 (quatro) características distinguem os dois modelos:

A contrário senso dos decreto-lei, as medidas provisórias não sofrem limitações materiais expressa, estando autorizadas apenas pela presença dos requisitos da urgência e relevância;
Os decretos-lei, na ausência de deliberação parlamentar no período de 60(sessenta) dias, eram tidos como tacitamente aprovados; as medidas provisórias, em hipótese semelhante, perdem eficácia retroativamente;
A rejeição parlamentar expressa, na hipótese dos decretos-lei, não possibilita a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência; no entanto, as medidas provisórias, expressamente rejeitadas, perdem eficácia Xe tuna, sendo descontituídos os atos praticados enquanto eficazes, cabendo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas advindas do ato provisório rejeitado;
Os decretos-lei não podiam ser emendados, contrariamente `a medida provisória, que pode sofrer modificações no seu texto originário.
A par das diferencias explicitas, é de se ver a nossa Constituição, implicitamente, impõe um distanciamento maior entre a lei – ato do Parlamento, e a medida provisória – ato do executivo, diferente do regime anterior.
É que perda da eficácia ex tunc, tanto na hipótese de rejeição tácita quanto expressa, evidencia a natureza precária deste instituto, sujeito não só a uma eficácia temporal menor (trinta dias ), como também a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência. Acrescente-se ainda, a possibilidade de emendas quando do processo de conversão. Quis o constituinte originário, desse modo, ressaltar a importância do Poder Legislativo que, de modo algum, pode ser subjugado à condição de mero homologador de atos do Presidente da República, como se apresentava no disciplinamento dos decretos-lei na Constituição passada.

2.3 – MEDIDAS PROVISÓRIAS E LEI – INSTITUTOS DIFERENCIADOS

Como o próprio nome já revela, medida provisória não é lei. Tem caráter de excepcionalidade, contrário à essência da lei, que pressupõe definitividade. Esta última nasceu para perpetuar em respeito ao princípio da segurança jurídica. Perpetuidade no sentido de vivência consentânea com a própria evolução da sociedade, que não é estanque. Porém essa aparentemente paradoxal definitividade transitória, porquanto tendente a acompanhar as mudanças inerentes ao corpo social, de forma alguma pode ser igualada à transitoriedade das medidas provisórias.

Baseando-se nas informações dos artigos e fazendo uma comparação das Medidas Provisórias e Leis, podemos dizer que lei é um ato do Poder Legislativo que se submete a um regime jurídico, capaz de criar direitos e deveres. Já as medidas provisórias além de criar direitos e deveres, também são obrigações que seguem um princípio doutrinário. Logo, as Medidas Provisórias nascem com força de lei, embora provenha de uma única pessoa, ou seja, não é fruto de uma representação popular, estabelecido no art.1º, parágrafo único (Todo o poder emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição).

O governo adotará sob sua responsabilidade providências provisórias com força de lei, sendo apresentadas imediatamente a Câmara para sua conversão. Caso não haja conversão em lei no prazo de sessenta dias de sua publicação, a Câmara tem como finalidade regulamentar as relações jurídicas resultantes do decreto-lei não convertido em lei.

As Medidas Provisórias depois de originadas, poderão ser reeditadas, convertidas em lei, revogadas, rejeitadas ou consideradas sem eficácia. Ao serem originadas, passarão pelo Congresso Nacional para sua aprovação ou não e posterior publicação no Diário Oficial da União, onde passam a ter valor ou tornam-se sem eficácia

3. REJEIÇÃO PALAMENTAR

O Congresso Nacional, ao receber a medida provisórias, pode aprová-la ou rejeita-la, contudo, terá de pronunciar-se no prazo improrrogável de trinta dias, contado da data de sua publicação.

Entendem eminentes juristas que rejeição pode ser expressa, quando decorrente de votação desfavorável à medida, ou tácita, em razão da sua não-aprovaçao por omissão parlamentar, ou seja, quando o Congresso Nacional deixar de transcorrer In albis o trintídio eficacial sem qualquer pronunciamento.

Segundo o Supremo Tribunal Federal, a rejeição parlamentar só pode ser expressa. Entendem os Ministros da Suprema Corte que quando há silêncio parlamentar, o exame da medida provisória adstringiu-se aos seus pressupostos de cabimento, visto que esses poderão protrair-se no tempo, o que legitima, em face de sua permanência, a renovação do ato cautelar. Tal entendimento poder-nos-ia conduzir à posição de que, tacitamente, estaria o Congresso Nacional concordando temporariamente com o ato excepcional, por perdurarem seus requisitos ensejados – relevância e urgência.

Por outro lado podemos citar que se o Congresso Nacional se absteve de deliberar, é porque entendeu, tacitamente, não estar configurada matéria urgente e relevante, salvo se a abstenção tenha outro motivo calcado em força maior ou em atento às normas constitucionais e regimentais que regulam o processo legislativo.

4- NORMAS DE PUBLICAÇÃO

Como já mencionado as Medidas Provisórias tem a peculiaridade de nascer pela manifestação do Presidente da República. Já em vigor é submetida ao Congresso Nacional que deverá aprová-la no prazo de trinta dias. Sua aprovação se dá com a publicação no DOU (Diário Oficial da União).

As publicações devem seguir normas podendo apresentar-se de varias formas: datilografadas ou impressas em papéis, utilizando o sistema de fotografia direta dos originais. Não sendo permitido o uso de destaques de trechos ou grifos, letras maiúsculas e negritos.

A Imprensa Nacional receberá matérias por transmissão eletrônica, onde serão publicados no Diário Oficial da União. Após o cadastramento do órgão é encaminhada ao Diário da Justiça, podendo ser gravadas em disquetes por meio de ofícios e guias. Pôr fim, as dúvidas de ordem técnicas serão resolvidas pelo Diretor-Geral da Imprensa Nacional.

5. DISPOSIÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS

5.1 MEDIDAS REEDITADAS

Trata-se das medidas já aprovadas que passam a ser reeditadas para

uma nova apreciação do Congresso Nacional.

Medida Provisória nº 2100-28 de 25 de Janeiro de 2001, dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do programa nacional de alimentação escolar, institui o programa de dinheiro direto na escola, altera a lei nº 9533 de 10 de dezembro de 1997, que dispõe sobre o programa de garantia de renda mínima, institui programas de apoio da União às ações do Estados e Municípios voltados para o atendimento educacional.

Art. 1º- Trata da execução do PNAE ( Programa Nacional de Alimentação Escolar ) que serão repassadas para escolas estaduais, municipais e federais. Este artigo ressalva parágrafos que serão efetivados automaticamente pela secretaria executiva do FNDE ( Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação ).

Art. 3º- Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por instrumento legal próprio, no âmbito de suas respectivas jurisdições, um conselho de alimentação escolar (CAE ) como órgão deliberativo, fiscalizador e assessoramento, constituído por sete membros e com a seguinte composição:

Um representante do poder executivo, indicado pelo chefe desse poder.
Um representante do poder legislativo, indicado pela mesa diretora.
Dois representantes dos professores, indicados pelo órgão de classe.
Dois representantes de pais, indicados pelos conselhos escolares.
Um representante de outro segmento da sociedade local.
Comentários:

Hoje nas escolas existe o Colegiado Escolar, com o objetivo de ajudar as atividades técnicas-pedagógicas. O método foi implantado no Maranhão na gestão de Gastão Vieira em 1996 até então secretário da Educação.

A escolha dos membros se dá a partir de uma eleição direta, com um mandato de dois anos. A composição poderá ser feita entre quatro e dezesseis membros, através de pais, alunos e funcionários. Sendo composta por números iguais de pais, alunos, professores e funcionários.

5.2 MEDIDAS CONVERTIDAS OU NÃO EM LEI

Certo de que medidas provisórias não tem o condão de revogar uma lei, pois revertida de caráter e precário, algumas indagações podem surgir em face reedição constante de medidas provisórias, o que vem colocar em dúvida a partir de quando se inicia a vigência da norma jurídica inaugural.

Podemos afirmar que medida provisória reedita, sem, no entanto, Ter sido transformada em lei, é como se jamais tivesse existido, estando, portanto, vigente a legislação “aparentemente revogada”, ou melhor dizemos, que teve sua eficácia suspensa . Os direitos dela emergentes estão em pleno vigor, donde se deduz que se o período de aquisição desses direitos tenha sido completado, são eles adquiridos, podendo o sue titular exercê-los livremente.

Preceituando o texto constitucional que a eficácia da medida provisória é de apenas trinta dias, o termo inicial de sua vigência será a partir da data da publicação da última medida provisória convertida em lei.

É que a medida provisória rejeitada (tácita ou expressamente), de acordo com o parágrafo único do art. 62 constitucional, perde a eficácia retroativamente, vindo a legislação pretérita a Ter vigência. Nesse caso, mesmo que após noventa dias, vindo uma nova medida provisória ser convertida em lei, sua vigência do comando normativo anterior. Pois não mais se trata de ato provisório, mas de ato legal, vez que ratificado pelo Congresso Nacional.

Exemplificadamente, temos:

Uma medida provisória foi publicada em 10 de janeiro de 2001, transcorridos in albis seu período de eficácia, em 10 de fevereiro foi editada nova medida provisória sobre a mesma matéria, vindo, novamente a ser rejeitada tacitamente. Em 10 de março, o Governo edita nova medida provisória, vindo esta a ser convertida em lei. Nesse caso, como a perda da eficácia das medidas rejeitadas é ex tunc , a partir de 10 de Janeiro de 2001 recomeça a viger a legislação pretérita, continuando até 10 de março, quando passa a ter vigência a ordem jurídica inaugural – a última medida provisória convertida em lei.

5.3 MEDIDAS REVOGADAS

Quando falamos de medidas revogadas entendemos como medidas que foram anuladas. Dispõe o parágrafo único do art. 62 da Constituição:

” As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertida em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes”.

É de ver-se que o legislador constituinte de 1988 estabeleceu um recurso de eficácia temporal – 30 dias – em prestígio à salvaguarda da segurança jurídica vigente, em face da excepcional competência do Poder Executivo.

Se o Congresso Nacional não se pronunciar nesse interregno ou se rejeitar a medida provisória, esta perderá seus efeitos desde o início – ex tunc –,cabendo àquele disciplinar as relações jurídicas “dela decorrente”.

O que podemos citar é que na realidade, temos uma revogação sob condição resolutiva – como acontece com as condições em geral, quando elas ocorrem – tem eficácia, e, consequentemente, a lei que fora revogada revive como se jamais tivesse sido revogada . E é exatamente o mesmo fenômeno que ocorre quando a lei revogadora é declarada inconstitucional, desde que o ordenado jurídico admita que a declaração de incosntitucionalidade opera ex tunc, o que significa dizer que a lei se considera, no caso da incostitucionalidade., como inválida ab ovo, ou seja, desde do início. E, pôr via de conseqüência, é como se jamais tivesse existido a lei revogadora.

5.4 MEDIDAS SEM EFICÁCIA

Trata-se de medidas que passaram pelo Congresso Nacional e não tiveram sua aprovação dentro do prazo previsto de trinta dias.

Como dito anteriormente a não-conversão da medida provisória em lei no prazo de (trinta dias) faz com que a legislação anterior se restabeleça, consequentemente, passe a produzir efeitos jurídicos como se nenhum instituto jurídico houvesse suspendido sua eficácia.

5.5 MEDIDAS REJEITADAS

Medidas que foram recusadas ou desaprovadas pelo Congresso Nacional.

6 – QUADRO GERAL DE MEDIDAS PROVISÓRIAS

Demonstração de medidas provisórias por Governo dados atualizado até 05.06.2001.

7 – CONCLUSÃO

Podemos citar como referência ao assunto tratado ao longo deste trabalho, que as medidas provisórias revestem-se quase das mesmas particularidades dos decreti legge italianos, diferenciando-se apenas no período eficacial mais curto (trinta dias) e na regulação das situações jurídicas pelo parlamento na hipótese de sua não aprovação. Enquanto que no art. 77 da Constituição italiana estabelece que aquelas poderão ser disciplinadas pelo parlamento, a nossa Constituição determina a sua regulação pelo Poder Legislativo, donde se conclui que os atos praticados sob a égide do provimento provisório italiano podem ser revalidados a contrário sensu dos decorrentes de medidas provisórias rejeitadas. O Congresso Nacional tem o poder-dever de disciplinar as relações jurídicas concretizadas vez que o texto constitucional em hipótese alguma possibilitar a revitalização dos atos praticados durante a vigência da medida excepcional. Às diferenças existentes entre o antigo decreto-lei e as medidas provisórias, são elas mais significativas. A perda da eficácia ex tunc e a conseqüente nulidade dos atos praticados durante a vigência da medida provisória não convertida, bem como a possibilidade de emendas, evidenciam a natureza ainda mais precária deste instituto. Desejou o constituinte originário ressaltar a importância do Poder Legislativo, não permitindo que este seja subjugado à condição de mero homologador dos atos de Presidente da República, como se apresentavam no disciplinamento dos decretos-lei na Constituição passada.

A partir do raciocínio de que a medida provisória não convertida em lei não pode revogar direito pretérito, mas tão-somente sua suspensão, concluímos que nada obsta que durante esse período possam ter ocorrido atos jurídicos perfeitos e direitos adquiridos , os quais teriam se concretizado com supedâneo nessa legislação pretérita. Se é assim, e de se concluir, também, que uma possível reedição de medida provisória já inexistente no mundo jurídico, não poderá retroagir para prejudicar os direitos adquiridos e os atos jurídico perfeitos que se concretizaram sob a égide da legislação anterior, vez que aquele interregno de trinta dias já passou tendo sido computado para completar o suporte fático dos direitos protegidos.

9- BIBLIOGRAFIA

CLÈMERSON, Merlin Clève. A fiscalização abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. Editora Revista dos Tribunais. 2ª ed.

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 10ª ed. Malheiros Editores.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 5. ed., rev. e atual. São Paulo: Mealheiro, 1994.

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TACITO, Caio. As medidas Provisórias na constituição de 1988. Revista Forense. v.305, p. 13- 16, jan./mar. 1989.

FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Mini dicionário Aurélio Século XXI Escolar. Editora Nova Fronteira, 4ª. ed. Ver. e ampliada do dicionário Aurélio, São Paulo: 2001.

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Seja cidadão. 1988. EdiCEUMA.

” REVISTA JURÍDICA CONSULEX”, ANO I, n.º 3, Editora consulex .1997

INTERNET – www.planalto.gov.br

8 – GLOSÁRIO

CF: Constituição Federal.

DELIBERAR: Resolver-se, após exame; discussão; discutir; examinar

ÈGIDE: Defesa, proteção, amparo

EX TUNC: Desde o início (Italiano)

HOMOLOGAR: Confiar ou aprovar pôr autoridade judicial ou administrativa

INCONSTITUCIONAL: Não Constitucional ou que se opõe à Constituição do estado.

INSCULPIDO: Entalhar, esculpir, gravar em material duro, gravar.

INDUBITAVEL: De que não se pode duvidar.

INTERREGNO: Tempo que decorre entre dois reinados , interrupção, intervalo.

JURISPRUDÊNCIA: Interpretação reiterada que os tribunais dão à lei, nos casos concretos submetidos a seu julgamento.

MP: Medida Provisória.

OBSTA: Causar embaraço ou impedimento.

PARADOXAL: Conceito que é contrário ao senso comum. Afirmação que vai de encontro a sistemas ou pressupostos que impuseram como incontestáveis ao pensamento

REVOGAR: Fazer que deixe de vigorar, de Ter efeito, ou de ser válido; anular.

ADSTRINGIR: Apertar, comprimir, diminuir, obrigar adstringir ao cumprimento da lei, limitar-se.

TRINTÍDIO: Diz-se de trinta.

TACITAMENTE: Silencioso, calado, implícito

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