Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas

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Este trabalho versa sobre a regularização fundiária das terras públicas urbanas, tem como objetivo solucionar os problemas habitacionais enfrentados pela população de baixa renda, proporcionando segurança da posse para aqueles que não tem acesso à moradia, através de um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas e sociais. Trata-se com relevo sobre as formas irregulares de ocupação, as condições precárias quase desumanas dessas habitações, que crescem junto com as cidades, bem como, as irregularidades que devem ser sanadas para viabilizar a urbanização, ou seja, a regularização em todos os âmbitos, quais sejam, jurídico, urbanístico ou como forma de urbanização dos assentamentos. Para tanto, faz necessário à utilização pelo Poder Público de instrumentos que propiciam a legalização e regularização urbanística, assim como, aplicação da legislação atinente.

Ressalta-se que, nos últimos anos, muitas foram as inovações que agilizaram o processo e trouxeram um grande avanço, porém muitos ainda são os obstáculos a serem superados. Portanto essa é a proposta do trabalho expor maneiras, para que ocorra a regularização das áreas públicas urbanas dando seus conceitos e formas de aplicação.


LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BNH: Banco Nacional da Habitação
CC: Código Civil
CDRU: Concessão de Direito Real de Uso
ConCidades: Conselho Nacional das Cidades
CRI: Cartório de Registros Imobiliários
CUEM: Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia
DI: Desenvolvimento Institucional
FNHIS: Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
GRPU: Gerência Regional do Patrimônio da União
LMEO: Linha Média de Enchentes Ordinárias
LPM: Linha do Preamar Médio
PlanHab: Plano Nacional de Habitação
PLHIS: Plano Habitacional de Interesse Social
PNDU: Política Nacional de Desenvolvimento Urbano
PNH: Política Nacional de Habitação
RIP: Registro imobiliário de Patrimônio
SFH: Sistema Financeiro de Habitação
SNHIS: Sistema de Habitação de Interesse Social
SPU: Secretaria do Patrimônio da União
ZEIS: Zona de Especial Interesse Social

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO
1.1. Contextualização do Tema:
1.2. Delimitação do Tema
1.3. Descrição da Situação Problemática
1.4. Justificativa
1.5. Objetivo Geral
1.6. Objetivos Específicos
1.7. Síntese da Metodologia
1.8. Estrutura do Trabalho
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. Da Posse e da Propriedade
2.1.1. Posse
2.1.1.1. Evolução Histórica e Conceito da Posse
2.1.1.2. Objeto e Natureza Jurídica da Posse
2.1.1.3. Tipos de Posse
2.1.1.4. Efeitos da Posse
2.1.2. Propriedade
2.1.2.1. Evolução Histórica e Conceito da Propriedade
2.1.2.2. Objeto e Natureza Jurídica da Propriedade
2.1.2.3. Formas de Aquisição da Propriedade
2.1.2.4. Formas de Perda da Propriedade
2.2. Bens Públicos
2.2.1. Conceito e Classificação dos Bens Públicos
2.2.2. Afetação e Desafetação dos Bens Públicos
2.2.3. Disponibilidade dos Bens Públicos
2.2.4. Utilização de Bens Públicos por Particulares
2.2.5. Função Social da Propriedade Pública
2.3. O Problema da Falta de Moradia
2.4. Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas
2.4.1. Conceito de Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas
2.4.2. Lei nº. 11.977/2009 – Lei Nacional de Regularização Fundiária
2.4.2.1. Espécies de Ocupações Públicas Urbanas Irregulares
2.4.2.1.1. Conjuntos Habitacionais Públicos
2.4.2.1.2. Ocupações e Favelas
2.4.2.2. Características da Regularização Fundiária Urbana
2.4.2.3. Espécies de Regularização Fundiária Urbana
2.4.2.4. Procedimento da Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas
2.4.3. Estatuto da Cidade
2.4.4. Instrumentos de Regularização das Terras Públicas Urbanas
2.4.4.1. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM)
2.4.4.1.1. Conceito e Aspectos Jurídicos da CUEM
2.4.4.1.2. Requisitos da CUEM
2.4.4.1.3. Competência da CUEM
2.4.4.1.4. Procedimento da CUEM
2.4.4.1.5. Extinção da CUEM
2.4.4.2. Concessão de Direito Real de Uso (CDRU)
2.4.4.2.1. Conceito e Aspectos Jurídicos da CDRU
2.4.4.2.2. Direitos e Deveres do Usuário da CDRU
2.4.4.2.3. Características da CDRU
2.4.4.2.4. Procedimento da CDRU
2.4.4.2.5. Extinção da CDRU
2.4.4.3. Zonas de Especial Interesse Social
2.4.4.4. Parcelamento
2.4.4.4.1. Lei 6.766/79 – Lei do Parcelamento
2.4.4.4.2. Projeto de Lei 3.057/2000
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
4. REFERÊNCIAS
5. ANEXOS
5.1. Medida Provisória nº. 2.220/2001
5.2 Modelo de Auto de Demarcação
5.3 Modelo de Averbação do Auto de Demarcação Urbanística
5.4 Modelo de Registro de Parcelamento
5.5 Modelo de Título de Legitimação de Posse
5.6 Modelo de Registro de Legitimação de Posse

1. INTRODUÇÃO

1.1. Contextualização do Tema:

O agravamento dos problemas urbanos das cidades brasileiras e o contraste entre as diferentes camadas da sociedade esta cada vez mais visível pela falta de infra-estrutura, de circulação interna, e de espaços públicos, além da insegurança daqueles que vivem em espaços ocupados de maneira irregular.

A regularização fundiária das terras públicas urbanas tem como objetivo dar uma solução para estes problemas que vem sendo vividos pela população de baixa renda, procurando dar segurança da posse para aqueles que vivem em condições precárias quase desumanas, em barracos e morros, de maneira totalmente inadequada, melhorando e ordenando as condições do espaço urbano.

São muitos os modos de ocupações no país, que trazem como conseqüência pobreza e violência, os assentamentos em áreas públicas ocorrem através dos conjuntos habitacionais, ocupações e favelas, cada qual com seu problema urbanístico ou jurídico para ser solucionado através dos instrumentos de regularização.

É bastante significativa às áreas ocupadas de maneira irregular nas terras públicas, a maior parte dessas terras não respeita o princípio constitucional da função social da propriedade, estão abandonadas pelo Estado, não sendo utilizadas para nenhuma função pública, portanto passíveis de serem transferidas para o particular através da regularização fundiária.

São muitos os desafios enfrentados para que ocorra na prática a regularização desses espaços públicos, um grande desafio foi superado que era a falta de uma lei federal que pudesse colocar em prática a regularização dessas terras, lei essa que só foi colocada em vigor em 2001 que é a Lei nº. 10.257 o chamado Estatuto da Cidade e mais recentemente foi criada também a Lei nº. 11.977 a Lei Nacional de Regularização Fundiária essa de 2009, além de outras que tratam dos instrumentos de regularização como a Lei nº. 11.481 de 2007, criada a partir da Medida Provisória 2.220 de 2001, a lei do parcelamento Lei Federal nº. 6.766 essa mais antiga editada em 1979, porém há um projeto de lei para alterá-la o Projeto de Lei nº. 3.057 de 2000, que ainda está em processo de aprovação pelo legislativo.

Edésio Fernandes (2006, p. 16) em seu livro Direito Urbanístico, propõe que se o conceito de regularização for entendido como um processo multidimensional que haja a dimensão jurídica de legalização das áreas e titulação dos lotes com uma dimensão urbanística, ambiental e social, é importante, que medidas sejam tomadas nesse sentido por meio de programas e políticas de regularização. Essa é a proposta do trabalho expor maneiras, instrumentos para a regularização dessas áreas dando seus conceitos e formas de aplicação.

1.2. Delimitação do Tema

No Brasil, o processo de urbanização ocorreu de maneira muito rápida, ocasionando um distanciamento do individuo do direito humano da terra urbanizada, e da moradia digna. Atualmente a maioria das habitações que surgem nas cidades é constituída de maneira irregular, causando exclusão social, degradação ambiental e violência urbana, sendo um dos principais objetivos da Administração Pública solucionar estes problemas.

Portanto, o presente trabalho versa sobre o conceito e as espécies de regularização, os instrumentos e as diferentes formas de ocupações em áreas públicas urbanas, caracterizando os problemas e dando uma solução para o tema, por ser um tema pouco discutido será apresentado os desafios e formas para se conseguir a regularização.

1.3. Descrição da Situação Problemática

Dado a amplitude do problema da falta de moradia para as famílias de baixa renda no país, há uma preocupação em promover a cidadania à população mais carente. As habitações clandestinas ou irregulares estão aumentando vertiginosamente pela facilidade que se tem em adquiri-las, por terem um custo muito menor que as moradias regulares.

Neste âmbito os instrumentos de regularização buscam solucionar esta situação, mas com isso surge outro problema que é a falsa ilusão que pode causar as pessoas de baixa renda que se ocuparem uma área de maneira irregular, esta será regulada posteriormente pelo Estado, consequentemente fazendo com que aumente cada vez mais esse tipo de moradia. Assim também é necessário criar políticas públicas que evitem esse tipo de loteamento, pois somente os instrumentos de regularização não serão capazes de banir com esse problema no Brasil.

A principal preocupação dos programas de regularização fundiária urbana é acabar com as moradias irregulares, utilizando os instrumentos adequados para isso, juntamente com o Estado, mais com as moradias irregulares surgem outros problemas que também geram muita preocupação como a falta de infra-estrutura para a população. Na maioria das áreas ocupadas irregularmente não há rede de esgoto, rede elétrica, ou outro serviço público básico, como escolas ou transporte público, aumentando a exclusão social nessas áreas.

Ressalta-se ainda que a maior parte desses loteamentos foram construídos de maneira desordenada sem respeitar um planejamento urbano, tornando a regularização dessas áreas ainda mais difícil.

Diante disto, propõe-se a seguinte questão de pesquisa:

Quais os desafios devem ser enfrentados para que ocorra à regularização das áreas urbanas ocupadas de maneira irregular nas terras públicas, e os instrumentos adequados para sua efetivação, como forma de diminuição das desigualdades sociais?

1.4. Justificativa

A Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas tem como objetivo solucionar ou ao menos amenizar os problemas causados pelas ocupações irregulares nos imóveis da União. Betânia Alfonsin (1999, p. 13) definiu a Regularização Fundiária como um processo em que o poder público intervém nos aspectos jurídicos, físicos e sociais, com o objetivo de legalizar as áreas ocupadas irregularmente pela população com o fim de moradia, melhorando o ambiente urbano, resgatando a cidadania e a qualidade de vida dos beneficiários da regularização.

Por isso é importante ser discutido e estudado os instrumentos para a materialização da regularização fundiária das terras da União nas cidades brasileiras, hoje os problemas ocasionados pela falta de legalização das moradias irregulares ou clandestinas preocupa a todos, não apenas aos moradores das regiões irregulares como também aqueles que mesmo não morando nesses locais convivem com os problemas ocasionados por eles, já que ninguém está imune às conseqüências do alastramento dessas ocupações irregulares.

Ainda não há um esforço conjunto entre o poder público e a sociedade para solucionar os problemas habitacionais, proporcionado qualidade de vida para as pessoas que ocupam as áreas irregulares, dando segurança a essas pessoas com a posse de suas moradias. O direito a moradia e a dignidade da pessoa humana são dois princípios constitucionais que estão sendo desrespeitados quando o Estado não busca uma solução para as moradias irregulares.

Essa situação vem sendo mudada aos poucos nas ocupações em terrenos públicos, por meio de convênios, as prefeituras das cidades e os governos estaduais estão recebendo da União o domínio das terras públicas ocupadas irregularmente para que sejam regularizadas.

1.5. Objetivo Geral

Descrever os conceitos, instrumentos e desafios para a Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas, sua importância para o direito à moradia, atendendo a função social da propriedade pública e a dignidade da pessoa humana.

1.6. Objetivos Específicos

• Descrever o conceito de Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas, como instrumento de legalização de áreas ocupadas de maneira ilegal;
• Identificar a contribuição desse instituto para a redução da pobreza e das desigualdades;
• Descrever os instrumentos de regularização utilizados para promover a segurança jurídica da posse e a inclusão sócio-territorial.

1.7. Síntese da Metodologia

O método de raciocínio a ser empregado será o indutivo, utilizando dados particulares para se chegar se a uma conclusão geral sobre o tema. A forma de abordagem será a jurídico-dogmática, onde serão tratados os conceitos de cada instituto, seus aspectos doutrinários, ideológicos, e seu relacionando com o direito. A pesquisa a ser realizada será a pesquisa exploratória, na qual será aplicada a técnica de pesquisa bibliográfica utilizando doutrinas de Direito Civil, Direito Administrativo, especificas sobre o tema, legislação e pesquisas na Internet.

1.8. Estrutura do Trabalho

O presente trabalho versa sobre o tema Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas, e foi estruturado em quatro partes, na primeira parte foram estudados a posse e a propriedade,

Para acompreensão do tema, é importante dispor desses institutos, sobre a posse analisa-se a sua evolução histórica, o conceito, os objetos que podem serem exercidos a posse, a sua natureza juridica, as classificações possíveis e seus efeitos; na análise sobre a propriedade também foi destacado a evolução historica, o conceito, o objeto e natureza jurídica, além de formas de aquisição e perda da propriedade.

A segunda parte do trabalho cuidou de explorar a classificação e o conceito dos bens públicos, por ser o objeto a ser reclamado nos instrumentos de regularização, além da afetação, desafetação e disponibilidade dos mesmo, sua utilização por particulares, e a função social da propriedade pública.

Na terceira parte do trabalho foi discutido o problema da falta de moradia, a violação do principio basico da constituição que é o direito a moradia digna, pessuposto indispensavél para a discussão do tema principal.

Na última parte do trabalho foi explorado a Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas, dando seu conceito, classificações, procedimento e as legislações referentes ao tema por fim foram apresentados os instrumentos para a aplicação da regularização nas áreas públicas urbanas irregulares.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1. Da Posse e da Propriedade

2.1.1. Posse

2.1.1.1. Evolução Histórica e Conceito da Posse

Segundo Venosa (2005, p. 48) a posse é um dos institutos do direito mais polêmico, o que consequentemente acarreta muitas divergências entre os doutrinadores. Os romanos são considerados um dos responsáveis por esta divergência doutrinária, na medida em que seus textos eram muito contraditórios, não seguiam uma regra, sendo o conceito de posse alterado por diversas vezes. Da mesma forma, o ordenamento jurídico brasileiro trata a posse atribuindo-lhe vários enfoques diferentes fazendo com que nunca se chegue a um conceito unânime pelos doutrinadores.

A palavra posse deriva do latim possessio que provém de potis, radical de potestas, poder; e sessio, da mesma origem de sedere, significa estar firme assentado, que indica, portanto, um poder que se prende a uma coisa. (VENOSA, 2005, p.48)

Outrossim, não existe entendimento unânime quanto a origem da posse no direito, várias são as teorias sobre a matéria, as mais conhecidas são de Savigny e Ihering. Savigny em 1803 aos 24 anos, elaborou uma monografia como o nome de Tratado da Posse onde denominava a posse como sendo “o poder que a pessoa tem em dispor materialmente de uma coisa com intenção de tê-la para si e defendê-la contra a intervenção de outrem” (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 29 e 30).

Para Savigny a posse é composta por dois elementos, pelo corpus que é o controle material da pessoa sobre a coisa, e o animus que é o exercício do direito de proprietário, atuando como se proprietário fosse da coisa mesmo não sendo, para ele esses dois elementos juntos seria a fórmula da posse. Essa teoria é conhecida como subjetiva, por ser o animus a vontade interior, a intenção de proprietário a característica principal para se ter a posse da coisa, na teoria de Savigny é o animus que distingui o possuidor de um simples detentor (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 31 e 32).

Em contrapartida Ihering entende que a posse é o mero exercício da propriedade, ou seja, na posse exerce o poder de fato sobre a coisa, e enquanto na propriedade o poder de direito, a posse era o caminho para se chegar à propriedade (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 31 e 32).

Para o nobre doutrinador a tutela da posse não tem o objetivo necessariamente de evitar a violência, mas de defender a propriedade, assim os interditos possessórios, apesar do nome, nascem em razão da propriedade e não da posse em si, pois buscam a proteção da propriedade mesmo que reivindiquem a posse (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 31 e 32).

A teoria de Ihering é considerada teoria objetiva da posse, por isso não aceita que o conceito de posse seja baseado somente no elemento subjetivo, pois não depende da vontade do individuo para que haja a posse, a vontade tem de estar ligada à consciência, a posse deve ser reconhecida externamente, não sendo um elemento psicológico que a revelaria, mas sim a maneira como o indivíduo se comporta em relação à coisa como se proprietário fosse (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 31 e 32).

Assim a posse pode ser conceituada na teoria objetiva como:

O exercício de um poder sobre uma coisa correspondente ao direito de propriedade ou de outro direito real. Ao dispensar-se o elemento psicológico do “animus”, estende-se a condição de possuidores àqueles que seriam considerados meros detentores pela teoria clássica (v.g. locatários, arrendatários). Outrossim, por dispensar o aspecto subjetivo da intenção do dono, a doutrina objetiva consagra a admissibilidade da coexistência das posses diretas e indiretas (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 32 e 33).

O Código Civil de 2002 assim como o Código Civil de 1916 adotou a teoria objetiva de Ihering, mas utiliza da teoria subjetiva de Savigny no que se refere à usucapião, utilizando o animus domini para se obter a propriedade. Porém, ao conceituar a posse o Código Civil adota a teoria de Ihering, de acordo com o artigo 1.196: “considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade” (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 33 e 34).

De acordo com Venosa (2005, p. 55) para se obter um conceito de posse deve-se sempre ter dois elementos que a integram que são o corpus e o animus. O corpus como já dito antes é a relação material do homem com a coisa, e o animus é a intenção de permanecer na coisa, na definição desses dois elementos devem se levar em consideração às duas teorias clássicas de Savigny e Ihering.

2.1.1.2. Objeto e Natureza Jurídica da Posse

O objeto da posse ainda é uma questão que gera polêmica no mundo jurídico, alguns doutrinadores classificam como objeto da posse as coisas corpóreas, que podem ser objeto de propriedade, salvo as que estão fora do comércio ou incorpóreas, com exceção da propriedade literária artística e científica, isto é, só poderia ser objeto da posse os direitos reais. No entanto, para outros doutrinadores abrangem tanto os direitos reais como os pessoais, conforme estabelece os artigos 1.196 e1547 do Código Civil (DINIZ, 2008, p. 44 a 46):

Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.

Art. 1.547. Na dúvida entre as provas favoráveis e contrárias, julgar-se-á pelo casamento, se os cônjuges, cujo casamento se impugna viverem ou tiverem vivido na posse do estado de casados.

Como leciona Diniz (2008, p. 44 a 46) no artigo 1.196 do Código Civil há referência ao exercício pleno ou não de alguns poderes inerentes ao domínio ou a propriedade, incluído então os direitos pessoais, como também refere o artigo 1.547 à posse de direitos pessoais com relação ao estado de casados. Contudo a maioria dos doutrinadores de Direito Civil, como Clóvis Beviláqua, Serpa Lopes, Carvalho Santos entre outros, são contrários que o objeto da posse seja também os direitos pessoais.

Assim Maria Helena Diniz (2008, p. 49) considera como objeto da posse:

a) coisas corpóreas, salvo as que tiverem fora do comercio, ainda que gravadas com cláusula de inalienabilidade; b) coisas acessórias se puderem ser destacadas da principal sem alteração da sua substância; c) coisas coletivas; d) direitos reais de fruição: uso, usufruto, habitação e servidão (há dúvidas quanto à enfiteuse); e) direitos reais de garantia: penhor, anticrese, excluída a hipoteca; f) direitos pessoais patrimoniais ou de crédito.

Da mesma maneira que o conceito e o objeto da posse a natureza jurídica também é controversa, a doutrina se divide em três posições: a primeira que a posse consiste em um fato, sendo seguida por Windscheid, Trabucchi, Pacificci-Mazzoni, Dernburg, Bonfante, Van Wetter, Voet, De Filipis, Donellus, Cujacius; a segunda diz que a posse é um fato e um direito, sendo um fato a sua essência e um direito os efeitos por ela produzidos, essa posição é adotada por Savigny, Merlin, Lafayette, Wodon, Namur, Domat, Ribas, Laurent, Pothier; a terceira entende que a posse é um direito ou como Ihering conceitua é o interesse juridicamente protegido, uma vez que é condição a utilização econômica da propriedade essa posição é aderida pela maioria dos civilistas, além de Ihering, Teixeira de Freitas, Cogliolo, Demolombe, Molitor, Stahl, Ortolan e Puchta (DINIZ, 2008, p. 50 e 51).

Porém há uma divergência entre a natureza da posse ser real ou pessoal, nesta existe uma faculdade do homem sobre outra pessoa, exigindo-lhe o comprimento uma obrigação. Maria Helena Diniz (2008, p. 52) considera que a posse é um direito real, entende que a posse é um desmembramento da propriedade e por ser a propriedade classificada como direito real a posse deve seguir a mesma, sendo que sem a posse não há propriedade e por isso, protegendo uma se protege indiretamente a outra, além do mais a posse encontra todas as características de direito real por ser de exercício direto, ter oponibilidade erga omnes, e sua incidência será em objeto obrigatoriamente determinado.

2.1.1.3. Tipos de Posse

A posse possui várias características, formas e efeitos, de acordo com cada espécie. Pode ser classificada em: direta e indireta, justa e injusta, de boa-fé e má-fé, composse pro diviso e composse pro indiviso, posse nova e posse velha, posse ad interdicta e posse ad usucapionem.

A posse direta e indireta tem como objetivo determinar em relação às pessoas, a garantia de sua posse e as conseqüências jurídicas. A posse direta é temporária e derivada, nela há uma relação transitória de direito, e precede sempre de alguém, como no caso do locatário, a posse existe enquanto durar a locação. Por outro lado, a posse indireta é aquela em que o possuidor cede a posse a um terceiro temporariamente, podendo ser exemplificado como o locador de um imóvel (DINIZ, 2008, p. 54 e 55).

A posse justa é definida pelo artigo 1200 do Código Civil. “É justa a posse que não for violenta, clandestina ou precária”, já a posse injusta, segundo Diniz (2008, p. 59) é aquela que não se enquadra em um desses preceitos do art. 1200 do Código Civil. Já o artigo 1.201 e parágrafo único do Código Civil definem a posse de boa-fé: “É de boa-fé a posse, se o possuidor ignora o vício, ou o obstáculo que impede a aquisição da coisa. O possuidor com justo título tem por si a presunção de boa-fé, salvo prova em contrário, ou quando a lei expressamente não admite esta presunção”, enquanto a posse de má fé é aquela em que o possuidor tem conhecimento da ilegitimidade, ou seja, não ignora que possui indevidamente o imóvel. Ainda ressalta-se que a boa-fé e má fé não são condições essenciais para defender a posse (DINIZ, 2008, p. 60 e 61).

A composse é quando duas ou mais pessoas exercem a posse simultaneamente como dispõe o artigo 1199 do Código Civil: “Se duas ou mais pessoas possuírem coisa indivisa, poderá cada uma exercer sobre ela atos possessórios, contanto que não excluam os dos outros compossuidores”. A composse subdivide-se em: pro indiviso e pro diviso, aquela ocorre quando as pessoas que possuem o imóvel em conjunto têm apenas uma parte ideal, não há uma divisão do bem, isto é possuem uma parte que não foi definida, já a posse pro diviso é quando não há uma divisão de direito do bem, porém existe uma divisão de fato, onde cada possuidor exerce a posse sobre uma parte certa e determinada do bem. (DINIZ, 2008, p. 57 e 58)

Posse nova é quando a posse tem menos de um ano e um dia e a posse velha, é aquela que possui mais de um ano e dia. Naquela cabe liminar para a proteção da posse, enquanto, nesta o possuidor será protegido pelo interdito possessório (DINIZ, 2008, p. 62).

E, por último a posse ad interdicta e a posse ad usucapionem, nos dizeres de Diniz (2008, p. 62) a posse ad interdicta é aquela que pode ser defendida pelas ações ou interditos possessórios, ao passo que na posse ad usucapionem adquire-se a propriedade pelo decurso do tempo, ocasionando a usucapião do imóvel, desde que obedecidos os requisitos legais.

2.1.1.4. Efeitos da Posse

Os efeitos da posse consistem nas conseqüências jurídicas produzidas pela aquisição, manutenção ou perda da posse. De acordo com Clóvis Beviláquia (apud VENOSA, 2005, p. 115 e 116) são sete os efeitos da posse: direito ao uso de interditos; percepção dos frutos; direito de retenção das benfeitorias; responsabilidade do possuidor por deteriorações; usucapião; inversão do ônus da prova para quem contesta a posse; o possuidor goza de posição mais favorável em atenção à propriedade, cuja defesa se completa pela posse.

Os interditos ou ações possessórias são utilizados para efetivar a defesa da posse quando o possuidor for ameaçado, molestado ou esbulhado, para tanto é necessário utilizar esses procedimentos possessórios (VENOSA, 2005, p. 117).

Na percepção dos frutos, se o possuidor for um possuidor de boa fé terá direito aos frutos percebidos enquanto a boa fé durar. Em regra geral, os frutos são acessórios, ou seja, pertencem ao titular da coisa principal, por isso quando se reivindica a coisa que o outro usufrui, deverá este restituir os frutos percebidos. No entanto, há exceção em favor do possuidor de boa fé, no momento em que cessar a boa fé deve ser restituído os frutos pendentes ao titular da coisa, deduzindo as despesas da produção e custeio e, se forem colhidos frutos antecipadamente devem também ser restituídos (VENOSA, 2005, p. 118 a 122).

No entendimento de Venosa (2005, p. 122 a 128) o direito de retenção das benfeitorias trata-se de mais uma situação para se impedir o enriquecimento injusto, o possuidor de boa fé tem direito de receber as benfeitorias necessárias e úteis, podendo reter a coisa enquanto as benfeitorias não forem pagas. No caso das benfeitorias voluptuárias, se o proprietário não quiser pagar a benfeitoria o possuidor poderá levantá-la, desde que não deteriore a coisa.

Na responsabilidade do possuidor por deteriorações, o possuidor poderá pagar uma indenização ao esbulhado pelo prejuízo causado pelo prazo que deixou de dispor do bem, contudo, quando comprovado o esbulho terá o esbulhado que provar o prejuízo causado (VENOSA, 2005, p. 128 e 129).

A usucapião é um dos principais efeitos da posse, que é a aquisição da propriedade pela posse continua durante certo lapso de tempo (VENOSA, 2005, p. 131).

Quanto à inversão do ônus da prova para quem contesta Diniz (2008, p. 100) leciona que, compete ao adversário do possuidor comprovar o seu direito, se não for provado pelo autor a posse devera ser mantida pelo réu.

E, por fim, o possuidor goza de posição processual mais favorável em atenção à propriedade, cuja defesa se completa pela posse, abrangendo também a posse dos móveis e dos objetos que estiverem no imóvel, devendo ser mantido no imóvel até que se prove o contrário, passando o possuidor a assumir a posição de depositário do bem (DINIZ, 2008, p. 100).

2.1.2. Propriedade

2.1.2.1. Evolução Histórica e Conceito da Propriedade

A propriedade, de acordo com alguns doutrinadores tem origem no direito romano, não há uma data precisa do seu surgimento, já para outros a noção de propriedade imobiliária individual, surgiu na Lei das XII Tábuas. Neste período, o indivíduo recebia uma porção de terras para cultivar, mais quando a colheita terminava as terras voltavam a ser coletiva, sendo que era costume conceder sempre às mesmas terras as mesmas pessoas todos os anos, assim nessas terras o indivíduo instalava-se construído sua moradia com sua família e escravos, criando então a propriedade individual e perpétua (VENOSA, 2005, p. 174 e 175).

Porém, nos primeiros séculos da história romana a propriedade só poderia ser adquirida sob formas determinadas, somente admitia o dominium ex jure quiritium (propriedade quiritária), não sendo possível adquiri-la fora dessas formas, somente na época clássica o Direito Romano admitiu a existência do uso abusivo do direito de propriedade e sua reprimenda, à concepção romana de propriedade foi transmitida para a cultura jurídica da Europa continental (VENOSA, 2005, p. 174 e 175).

Para Venosa (2005, p. 174 e 175) a propriedade perdeu se caráter unitário e exclusivo na idade média, passando o território a ser sinônimo de poder, de soberania nacional, no Direito Canônico havia a idéia que o homem era legitimado para adquirir bens devendo fazer justo uso deles. Já a partir do século XVIII, a escola de direito natural passou a exigir leis que definissem a propriedade, na Revolução Francesa foi aceita a idéia romana de propriedade, com o Código de Napoleão, que definiu a propriedade no artigo 544, de maneira extremamente individualista a considerando um fato econômico em que havia a utilização exclusiva da coisa.

No século XIX, busca-se um sentido social para a propriedade influenciado pela revolução e o desenvolvimento industrial e, por meio de doutrinas socializantes. Atualmente, a propriedade e definida através da organização política do país, considerando a propriedade individual (VENOSA, 2005, p. 175).

O termo propriedade é considerado por muitos de origem latina da palavra proprietas derivada de proprius, que é definida como aquilo que pertence a uma pessoa, já para outros a procedência da palavra propriedade advém da palavra domare, que significa sujeitar ou dominar, dando a idéia de domus que é a casa em que o senhor da casa se denomina dominus. Apesar da diferença etimológica, utiliza-se tanto propriedade quanto domínio para definir a mesma coisa, uma vez que entre eles não há diferença de conteúdo (DINIZ, 2008, p. 112 e 113).

O Código Civil utiliza os elementos essenciais da propriedade para prescrevê-la em ser artigo 1228: “O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. De acordo com Maria Helena Diniz (2008, p. 113 e 114) essa seria a forma mais certa de se definir o termo, “como sendo o direito que a pessoa física ou jurídica tem, dentro dos limites normativos, de usar, gozar e dispor de um bem, corpóreo ou incorpóreo, bem como de reivindicá-lo de quem injustamente o detenha”.

2.1.2.2. Objeto e Natureza Jurídica da Propriedade

Pode ser considerado objeto da propriedade tudo que dela não for excluído por lei, podendo exercer o domínio sobre os bens corpóreos imóveis ou móveis como já citado, a terminologia atual aceita domínio e propriedade como sinônimos. Discussão importante se estabelece sobre a extensão do domínio da propriedade imóvel, sendo delimitada horizontalmente e verticalmente. Tratando-se da delimitação vertical não há um consenso sobre os limites da propriedade aérea e do subsolo por sua importância, (DINIZ, 2008, p. 117 e 118).

O Código Civil dispôs sobre essa questão:

Art. 1229 – A propriedade do solo abrange a do espaço aéreo e subsolo correspondentes, em altura e profundidade úteis ao seu exercício, não podendo o proprietário opor-se a atividades que sejam realizadas, por terceiros, a uma altura ou profundidade tais, que não tenha ele interesse legítimo em impedi-las.

Para se definir o objeto da propriedade sobre bens corpóreos de acordo com Maria Helena Diniz (2008, p. 119) devem ser observados três princípios: o da corporeidade, da individualização e da acessoriedade, isto é, o objeto possuir valor econômico materializado, ser individualmente determinado, juntamente com seus acessórios.

Alguns autores admitem que seja objeto da propriedade os bens incorpóreos, por serem estes regulados a partir de uma relação de domínio como os bens corpóreos. Esse entendimento tinha respaldo no Código Civil de 1916 no que se tratava do assunto em seu texto. No entanto o novo Código suprimiu esta parte, sendo considerados os bens incorpóreos como um ramo autônomo (DINIZ, 2008, p. 119 e 120).

Para a mesma autora a Constituição Federal considera os bens incorpóreos passíveis de obter a propriedade quando os iguala aos bens corpóreos no artigo 5°, incisos XXVII e XXIX, in verbis:

Art. 5º – XXVII – aos autores pertence o direito exclusivo de utilização, publicação ou reprodução de suas obras, transmissível aos herdeiros pelo tempo que a lei fixar;

Art. 5º – XXIX – a lei assegurará aos autores de inventos industriais privilégio temporário para sua utilização, bem como proteção às criações industriais, à propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnológico e econômico do País;

No entendimento de Venosa (2005, p. 183 e 184) a natureza jurídica da propriedade torna-se secundária pelo seu aspecto predominantemente social. Esse aspecto modifica-se a cada período da história em função da própria natureza humana e da utilização social da propriedade contemplada na Constituição Federal de 1988. Mesmo sendo um aspecto secundário, a propriedade é considerada um direito real, portanto deve ser classificada com natureza de direito real.

2.1.2.3. Formas de Aquisição da Propriedade

O Código Civil de 1916, no artigo 530, enumerou a formas de aquisição da propriedade: a) pela transmissão do título de transferência no registro de imóveis; b) pela acessão; c) pela usucapião; d) e, por fim, pelo direito hereditário. Diversamente, o Código de 2002, não elenca as modalidades de aquisição, apenas traz as modalidades em seus artigos, o que para alguns autores foi uma decisão bastante acertada, à medida que não se trata mais de um rol taxativo. Mais a doutrina considerada como as principais formas de aquisição da propriedade as mesmas elencadas no Código Civil de 1916 (VENOSA, 2005, p. 193).

São elas: o registro do título de transferência no CRI, pois para adquirir um bem não é suficiente o negócio jurídico, além do acordo de vontades é necessário o registro do título translativo na circunscrição imobiliária competente; a acessão, que é considerada o modo pelo qual o proprietário passa a ter o domínio de tudo que se une ou incorpora ao seu bem, podendo ser natural ou artificial, natural quando a coisa acessória incorpora a principal por meio de ações da natureza, como a formação de ilhas, o aluvião, a avulsão e o abandono de álveo, por outro lado, a acessão artificial surge da intervenção humana, como as plantações e construções de obras; a usucapião é a aquisição da propriedade pela posse prolongada da coisa respeitando alguns requisitos legais (DINIZ, 2008, p. 128 a 174).

E por último a aquisição por direito hereditário, que depende da morte do titular do bem, fazendo com que a herança transmita aos herdeiros legítimos e testamentários (VENOSA, 2005, p. 239 e 240).

Venosa (2005, 198) classifica a aquisição da propriedade em originaria e derivada: a primeira ocorre quando não há vinculo por qualquer relação com o titular anterior, como a usucapião; e a segunda quando há uma relação jurídica entre as partes havendo a transmissão da propriedade de um sujeito a outro. Outra classificação diz respeito à forma de transmissão que pode ser por titulo singular ou universal, aquele ocorre quando o novo titular assume a condição do anterior mais sem obter todos os seus direitos por ter como objeto bens certos e individualizados, enquanto neste na aquisição ocorre à sucessão de todos os direitos e obrigações transfere-se à universalidade, como por exemplo, na transmissão hereditária.

2.1.2.4. Formas de Perda da Propriedade

O Código Civil atual enumera as formas de perda da propriedade no artigo 1275, que são: alienação, renúncia, abandono, perecimento da coisa e pela desapropriação. Ressalta-se que esse rol é apenas elucidativo, pois pode ocorrer a perda da propriedade no caso da usucapião, acessão ou dissolução do casamento. A alienação a renuncia e o abandono são atos voluntários que causam a perda da propriedade, já o perecimento da coisa e a desapropriação são involuntários (VENOSA, 2005, p. 271 e 272).

Na alienação o proprietário transfere o domínio da coisa ou direito para outrem por vontade própria, como na compra e venda e a doação. A renúncia é o ato jurídico em que alguém abre mão de um direito sem transferi-lo a outrem, se caracteriza por ser unilateral, irrevogável, expresso e independe de aceitação da outra parte. No abandono o proprietário do bem o desfaz sem a manifestação expressa de sua vontade, devendo ser avaliado pelo comportamento do titular do bem e se o fez voluntariamente, no entanto, se houver dúvidas sobre o abandono ele não pode ser presumido. No perecimento da coisa extingue-se o direito, pois sem objeto não há direito, um exemplo é a área de um terreno que seja tomado por águas, se o terreno desaparece, ele também desaparece como propriedade, inexistindo, portanto um titular do bem.

A desapropriação é a ultima modalidade de perda da propriedade elencada pelo Código Civil, ocorre quando o Estado intervém na propriedade particular, na maioria das vezes para a utilização social, contudo o Estado deve indenizar o desapropriado (VENOSA, 2005, p. 273 a 277).

2.2. Bens Públicos

2.2.1. Conceito e Classificação dos Bens Públicos

Os bens são classificados em particulares e públicos estes pertencem ao domínio nacional, ou seja, são de propriedade das pessoas jurídicas de direito público interno também integram esse rol os bens concernentes às autarquias e fundações públicas, já os bens particulares são todos os outros (MEIRELLES, 2008, p. 526).

Hely Lopes Meirelles (2008, p. 526) conceitua bens públicos como:

Bens públicos, em sentido amplo, são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais, e empresas governamentais.

Os bens públicos podem classificados quanto à entidade pública que pertençam ou o serviço autárquico, fundacional ou parestatal que se vincule em federais, estaduais e municipais, mas nos dizeres de Meirelles (2008, p. 527) são bens nacionais, por fazerem parte do patrimônio da União.

Outra importante categoria advém do art. 99 do CC, que classifica bens públicos em bens de uso comum do povo, de uso especial e dominical. Os bens de uso comum do povo ou de domínio público são todos os locais abertos que possam ser utilizados pela população como mares, praias, estradas, ruas e etc. Já os bens de uso especial ou do patrimônio administrativo são os bens que se destinam a execução de serviços públicos, ou seja, local onde se realiza as atividades públicas como os edifícios das repartições públicas. Ressalta-se ainda que por estes bens terem finalidade pública são também chamados de bens patrimoniais indisponíveis (MEIRELLES, 2008, p. 527 e 529).

Por fim os bens dominicais ou do patrimônio disponível que podem ser utilizados para qualquer fim, podendo até serem alienados se Administração desejar. Sobre estes bens a administração atua como proprietária, sendo parte integrante do patrimônio do Estado (MEIRELLES, 2008, p. 527 e 529).

2.2.2. Afetação e Desafetação dos Bens Públicos

Segundo Carvalho Filho (2004, p. 915): “afetação e desafetação diz respeito aos fins para os quais está sendo utilizado o bem público”. Sendo assim se aproveitado para fim público é um bem afetado. Ao contrário, será desafetado na medida em que não está sendo utilizado para qualquer fim público.

A afetação para uso comum ocorre de duas maneiras: natural, como os mares e ruas ou por lei ou ato administrativo que da utilização pública a um bem dominical ou de uso especial, já à desafetação do bem de uso comum e de uso especial surgem por meio de lei ou ato do Executivo em consonância legal, como a transferência de um serviço público que era prestado em um determinado prédio passando para outro. Neste caso o primeiro prédio é desafetado (MELLO, 2008, p. 899).

2.2.3. Disponibilidade dos Bens Públicos

Os artigos 100 e 101 do Código Civil dispõem sobre a disponibilidade dos bens da União:

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Sendo assim, os bens citados no artigo 100 do Código Civil são considerados inalienáveis por estarem ligados a alguma função pública, não podem ser comprados, vendidos, permutados, hipotecados, locados ou ser objeto de comodato. Porém essa inalienabilidade não é absoluta, já que os bens de uso comum e de uso especial podem ser alienados desde que sejam desafetados, isto é, tornem-se bens dominicais, perdendo a sua destinação pública (DI PIETRO, 2008, p. 645).

Di Pietro (2008, p. 646) ainda ressalta que os bens de uso comum e de uso especial estão fora do comércio jurídico, ou seja, não são comerciáveis no âmbito do direito privado, pois não podem ser objeto nem de contrato, mas podem ser alienados sem que haja a necessidade de desafetação quando for transferido de uma entidade pública para outra, essa transferência se da normalmente por lei.

Diferentemente os bens dominicais por não terem finalidade pública, podem ser alienados por institutos de direito privado ou de direito público. Os bens públicos devem respeitar alguns requisitos para serem alienados, quais sejam demonstrar interesse público, ter prévia avaliação e passar pelo processo de licitação, e por fim tratando-se de bem imóvel autorização legislativa do Presidente da República, conforme artigo 23 da Lei nº. 9.636/98, sob pena de invalidação (DI PIETRO, 2008, p. 646).

Do mesmo modo outras imposições são estabelecidas para alienar bens dominicais, como licitação na forma de concorrência quando se tratar de bens imóveis nos termos do art. 17 da Lei nº. 8.666/93, in verbis (DI PIETRO, 2008, p. 646):

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I – quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; e social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais.

Em contrapartida nos casos de bens móveis a modalidade de licitação é o leilão, que também observa as normas do artigo supracitado, isto é, comprovação do interesse público e avaliação. Por fim insta salientar, que na alienação de bens dominicais no âmbito do direito público, assim como no âmbito privado não é necessário à alienação, uma vez que não há concorrência, são as hipóteses de investidura, retrocessão e legitimação da posse (DI PIETRO, 2008, p. 647).

A investidura que é a venda de bem público a outro órgão ou entidade da Administração Pública, a retrocessão que é o ato pelo qual a administração reincorpora o bem expropriado ao patrimônio da união em razão de não ter sido utilizado na finalidade prevista, sendo restituído ao proprietário o valor recebido a título de indenização, na legitimação da posse trata-se de uma forma de aquisição de domínio, a qual será possível desde que cumpridos alguns requisitos. (DI PIETRO, 2008, p. 647).

2.2.4. Utilização de Bens Públicos por Particulares

Di Pietro (2008, p. 649 e 650) ensina que os bens públicos podem ser usados pela União e particulares de diferentes formas. Os bens públicos utilizados pelos particulares a depender da forma dessa utilização classificam-se em: normal e anormal, quando em conformidade ou não com a função destinada e uso comum ou privativo, no primeiro o bem não é utilizado com exclusividade pelo particular ao passo que no segundo é.

Sendo assim o uso normal do bem público pelo particular ocorre quando o bem é utilizado de acordo com sua destinação principal, um exemplo é a circulação de particulares pelas ruas, o bem está sendo usado pelo particular mais não está exercendo uma destinação diferente da normal. Nesta hipótese, configura-se a concessão de uso pelo particular outorgada pela Administração Pública, nos dizeres da Di Pietro (2008, p. 650) a forma mais adequada para a concessão.

Já o bem de uso anormal é aquele que é utilizado pelo particular de maneira diversa, acessória ou até mesmo contraria a finalidade do bem estabelecida pela Administração, um exemplo seria o uso de uma via pública para algum evento particular durante um período. Todavia os bens públicos usados pelo particular não podem ser incompatíveis com sua utilização principal, ou seja, não deve a utilização do bem pelo particular prejudicar o seu uso normal (DI PIETRO, 2008, p. 650).

Os bens utilizados por todos são classificados como bens de uso comum, não sendo necessário o consentimento expresso a cada indivíduo pela Administração para que sejam aproveitados, em regra, devem ser usados gratuitamente mais pode excepcionalmente ser remunerados. Evidencia-se que o Estado pode exercer seu poder de polícia sobre esses bens, regulamentando seu uso, fiscalizando e aplicando medidas coercitivas. Há duas modalidades de uso comum: ordinário e o extraordinário, o segundo ocorre quando um bem é utilizado sem exclusividade, porém está sujeito à remuneração ou a consentimento da Administração, ao passo que o primeiro deve ser utilizado sem distinção por todos, sem restrições e gratuitamente (DI PIETRO, 2008, p. 652 e 653).

Ao contrário dos bens de uso comum, nos bens de uso privativo, o bem público é utilizado exclusivamente pelo particular, podendo ser uma pessoa ou grupo, pessoa física ou jurídica. Para que seja caracterizado o bem público como de uso privado, além de ser utilizado de maneira exclusiva pelo particular, deve existir um titulo jurídico individual, em que a Administração outorga o uso do bem público e estabelece as condições para exercê-lo (DI PIETRO, 2008, p. 653).

Esses títulos jurídicos individuais podem ser públicos ou privados, os públicos são obrigatórios para o uso de bens especiais e de uso comum, pois não podem ser colocados no comércio jurídico de direito privado e são regidos pelo direito público, são a autorização, ato administrativo unilateral e discricionário, pelo qual a Administração consente ao particular o uso de bem público com exclusividade, a permissão ato pelo qual a administração faculta a utilização privativa de bem da União, para fins de interesse público, e a concessão de uso onde o Poder Público confere a pessoa determinada o uso privativo de bem público, independentemente do interesse da pessoa concedente (DI PIETRO, 2008, p. 653).

Já os privados só são permitidos em hipóteses previstas em lei e somente para bens dominicais, como na locação em que os bens públicos que não estiverem sendo utilizados em serviço público, podem ser locados se for conveniente torná-los produtivos, no arrendamento onde os bens públicos visam à exploração de frutos ou a prestação de serviços. No comodato, sendo um empréstimo gratuito das coisas não fungíveis da União ao particular. Na enfiteuse, onde a União disponibiliza ao particular o uso completo do imóvel, inclusive transmissão à terceiro, recebendo, em troca, uma quantia anual, certa e invariável. Por fim na concessão de direito real de uso que é um contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao particular o direito uso de terreno público, para os fins que, prévia e determinadamente, o justificaram. (DI PIETRO, 2008, p. 653).

2.2.5. Função Social da Propriedade Pública

A função social da propriedade pública é uma questão que gera muitas controvérsias, pois a finalidade do Estado é garantir que os bens públicos atinjam seu objetivo, ou seja, atender o interesse público, com isso passa a impressão que seria impossível aplicar o princípio da função social da propriedade para bens públicos, por ser está a sua função principal, os bens públicos por si só exercem o interesse público, não sendo necessário aplicar a função social a esses bens. (DI PIETRO, 2006, p. 01).

Apesar de o Estado ter o dever de cumprir a finalidade pública de seus bens, garantindo o bem estar dos habitantes das cidades, pode ocorrer algumas situações em que o Estado não leva em conta a função social da propriedade, não empregando de forma correta o solo, e deixando de proteger o patrimônio público (DI PIETRO, 2006, p. 01).

A propriedade pública sempre esteve ligada a fins sociais por ser exercido sobre ela o domínio público, ao contrario da propriedade privada, que era vista como um direito individual e não como uma função essencial para o bem comum. A função social da propriedade pública não está inserida expressamente na Constituição ela aparece de maneira implícita quando menciona que o poder público deve desenvolver as funções sociais da cidade e garantir o bem estar da população no artigo 182 da Constituição Federal (DI PIETRO, 2006, p. 02 e 03).

A função social da propriedade pública atinge de maneiras diferentes cada espécie de bens públicos, como já dito anteriormente, os bens públicos se classificam em bens de uso comum do povo, de uso especial e dominical, os bens de uso comum e de uso especial, devem atender a um interesse público, pela sua própria natureza ou pela destinação legal, apesar de serem espécies de bens públicos afetados, ou seja, que atendam a um fim público, nada impede que exerça sua função social (DI PIETRO, 2006, p. 05 e 06).

A palavra função remete a um dever, portanto mesmo que os bens de uso comum e de uso especial sejam afetados por sua natureza ou destinação, o Estado deve disciplinar o seu uso, podendo restringir ou ampliá-lo, quando a administração amplia o uso dos bens públicos ela está exercendo a função social da propriedade pública (DI PIETRO, 2006, p. 07).

De acordo com Di Pietro (2006, p. 09) “o principio da função social da propriedade pública, autoriza ou exige (quando se considera que função é dever) que a administração amplie as possibilidades de uso de bem público”.

Os bem dominicais são considerados bens disponíveis por não serem afetados, ou seja, não se vincularem a nenhuma finalidade pública, por isso sua função principal é considerada por muitos como sendo patrimonial ou financeira, no entanto eles podem e devem exercer uma finalidade pública, efetivando a função social da propriedade pública (DI PIETRO, 2006, p. 10 e 11).

Salienta-se que a função social da propriedade pública é muito importante para a regularização fundiária, pois a regularização fundiária urbana atinge áreas públicas que devem atender ao interesse da sociedade. Portanto se um bem público ocupado irregularmente não está sendo utilizado para alguma função pública deve ser ele convertido ao particular pela regularização, assim atendera ao principio da função social da propriedade, que também e um dever do Estado.

2.3. O Problema da Falta de Moradia

O indivíduo tem a necessidade de se fixar em um lugar determinado no qual criará vínculos, sendo essencial para o exercício de seus direitos. A moradia é um bem irrenunciável, indissociável em relação a sua vontade e indisponível, permitindo a fixação em um determinado lugar, em que serão exercidos os seus interesses naturais, podendo até ser exercida em qualquer pouso ou local, desde que seja um objeto juridicamente protegido. A habitação é o exercício efetivo da moradia sobre um bem imóvel. Portanto a moradia é a situação de direito reconhecida como inerente a todo o ser humano, em face de sua natureza de direito essencial referente à personalidade humana (SOUZA, 2008, p. 44).

O direito à moradia foi incluído como um Direito Constitucional, a partir da emenda constitucional nº. 26 e 14 de fevereiro de 2000, passando a dispor o capítulo II, em Direitos Sociais, artigo 6º, in verbis (SOUZA, 2008, p. 112):

Art. 6o São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 26, de 2000).

Portanto, o Estado tem obrigação de proteger e facilitar o direito à moradia, não somente por estar disposto na Constituição Federal, mas também em razão das normas internacionais de direito humanos que propõe a defesa do direito à moradia. Assim, o Estado deve de criar legislações que beneficie e coloque em prática este direito (SOUZA, 2008, p. 241).

O problema da falta de moradia sempre esteve presente na sociedade brasileira, embora tenha havido muitos esforços para amenizá-lo ainda persiste e aumenta cada dia mais, em razão da crescente precariedade e deterioração das condições das moradias da classe baixa e até média do Brasil. Como medida para atenuar a situação foi criado o Banco Nacional da Habitação (BNH), que instituiu o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), disponibilizando um grande número de recursos no mercado imobiliário, tornando possível garantir o empréstimo antes que o morador tivesse a propriedade imobiliária, eliminando a responsabilidade hipotecária. (SOUZA, 2008, p. 55 a 57)

Contudo, é salutar dispor que não tivemos uma política habitacional de fato no país até o advento do Estatuto da Cidade e do Ministério das Cidades, essa é uma das razões do BNH ter tido pouco êxito na solução do problema. O Estatuto da Cidade foi aprovado em 2001, dando um grande passo neste sentido, atuando no processo de planejamento e gestão urbana, com instrumentos capazes de disponibilizar a terra urbana, porém ainda estão sendo aprimorados os instrumentos urbanos (PINHERO et al., 2008, p. 133 e 134).

Ressalta-se que deve haver uma relação estreita entre a política urbana e política habitacional, com o objetivo de colocar no mercado a terra urbana, a preços compatíveis com a população habitacional de menor renda. É importante dispor que a Política Nacional de Habitação compreende a integração da política de habitação à política de desenvolvimento urbano, porém não pode haver um crescimento urbano que produza a expansão de áreas não urbanizadas e ambientalmente protegidas, se ainda há grandes extensões de terreno no interior das cidades, com total infra-estrutura, e que se mantém fora do mercado, isto é, não exercendo a função social da propriedade pública (PINHERO et al., 2008, p. 134).

No Brasil, o número de família de baixa renda que não tem uma habitação decente é de nove entre dez, que ganham de zero a três salários mínimos por mês, sendo que há 6 milhões de unidades habitacionais vazias em todo Brasil (PINHERO et al., 2008, p. 135).

O plano diretor é o instrumento básico de política de desenvolvimento e expansão urbana, define estratégias e critérios em que o município cumprirá a função social da cidade e da propriedade. Dessa feita, o plano diretor ocupa o centro do sistema de planejamento, através da fixação de objetivos para política urbana local e as diretrizes e instrumentos para concretizá-las, conferindo a todos o direito a terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações de acordo com o art. 2º, inciso I do Estatuto da Cidade (PINHERO et al., 2008, p. 135 e 136).

Portanto no plano diretor deve constar às diretrizes da política habitacional, que serão objetivo posterior do plano municipal de habitação, determinando os instrumentos de acesso à terra urbana tantos para os que ocupam como para habitações novas, instrumentos estes que serão falados mais adiante (PINHERO et al., 2008, p. 137).

Com a criação do Ministério das Cidades iniciou-se a construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), congregando entes federativos os poderes do Estado e a sociedade civil organizada. Na 1ª Conferência Nacional das Cidades, foram traçadas as linhas e diretrizes gerais da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e se estabeleceu a criação do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), como fórum de participação e controle social da política urbana. A Política Nacional de Habitação (PNH) teve como referência o Projeto Moradia, elaborado no ano de 2000 pelo Instituto Cidadania, no qual dispôs sobre a construção do Ministério das Cidades e a elaboração de uma política urbana que disciplina-se propostas setoriais de saneamento, transporte e planejamento territorial, além da habitação.

A PNH é regida pelos princípios do direito à moradia, de acordo com a Constituição Federal de 1988; devendo esta ser digna como vetor de inclusão social, através de um padrão mínimo de habitabilidade (PINHERO et al., 2008, p. 138).

Desde a extinção do BNH, em 1986, houve uma paralisação dos programas de acesso à moradia, da década de 80 até os primeiro anos do novo milênio, houve um grande crescimento das favelas, enquanto os recursos federais eram destinados às famílias de classe alta que representava 10% das habitações na época. A partir de 2004, o Governo Federal tomou medidas que fizeram crescer o volume dos financiamentos e o desempenho do mercado imobiliário, buscando fomentar o setor habitacional (PINHERO et al., 2008, p. 139 e 140).

Para atender às necessidades de construção e aquisição de habitação de acordo com Pinhero et al. (2008, p. 144) há vários programas:

Carta de Crédito Individual e Carta de Crédito Associativo, ambos contando com recursos do FGTS dirigidos a pessoas físicas cuja renda situa-se entre três e cinco salários mínimos (esses dois programas servem também para fazer frente às demais necessidades habitacionais, além da construção da unidade de moradia);

Pró-Moradia, na modalidade produção de conjuntos habitacionais, que se destina à população em situação de vulnerabilidade social, tendo o poder público como proponente e o FGTS como fonte de recursos;

Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH), criado em 2004 para oferecer subsídio destinado diretamente à complementação do preço de compra/venda ou construção de unidades residenciais, que é operado com recursos do OGU e com contrapartida do poder publico municipal, estadual ou do Distrito Federal; e, ainda,

Programa de Arrendamento Residencial (PAR), criado em 2001 e reformulado em 2004 e 2007, que financia empresas do ramo da construção civil com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial. Destina-se às capitais dos estados, aos municípios das regiões metropolitanas e aos municípios com população urbana superior a cem mil habitantes [grifo do autor].

Recentemente houve a aprovação da Ação de Apoio à Produção Social da Moradia, no âmbito do Programa de Habitação de Interesse Social, que permite o repasse de recursos às associações comunitárias, cooperativas e entidades sem fins lucrativos (PINHERO et al., 2008, p. 144).

Segundo Pinhero et al. (2008, p. 144) três instrumentos estruturam a PNH: o Sistema Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação e o Desenvolvimento Institucional.

O Sistema Nacional de Habitação estrutura-se em dois subsistemas: o Subsistema de Habitação de Interesse Social, para o atendimento da população de baixa renda e o Subsistema de Habitação de Mercado, em que reorganização o mercado privado de habitação para a população de renda média baixa (PINHERO et al., 2008, p.145).

O Sistema de Habitação de Interesse Social (SNHIS) criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e instituiu o Conselho Gestor do FNHIS, o SNHIS deve centralizar todos os programas e projetos destinados à habitação de interesse social, portanto, é um instrumento para viabilizar uma política habitacional capaz de equacionar o enfrentamento do problema da moradia (PINHERO et al., 2008, p. 146). 147

A Lei 11.124/2005 criou um instrumento chamado Termo de Adesão, onde as prefeituras e governos estaduais assumem o compromisso de elaborar seus planos de habitação de interesse social e constituírem o fundo de habitação de interesse social além do seu conselho gestor. A autora supracitada (2008, p. 147), dispõe que a lei deve estabelecer que os recursos. O FNHIS será aplicado por intermédio dos Estados, Distrito Federal e Municípios e que para receberem os repasses, deve ser observado as seguintes condições:

• constituir Fundo com dotação orçamentária própria, destinado a implementar Política de Habitação de Interesse Social, e receber os recursos do FNHIS;
• constituir Conselho que contemple a participação de entidades públicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados à área de habitação;
• apresentar Plano Habitacional de Interesse Social (PLHIS), considerando as especificidades do local e da demanda;
• firmar termo de adesão ao SNHIS;
• elaborar relatórios de gestão;
• observar os parâmetros e diretrizes para concessão de subsídios no âmbito do SNHIS.

A Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades através da lei nº. 11.977/09 implantou o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), implantando uma nova Política Nacional de Habitação. A lei supracitada será discutida em um item especifico a diante. O PlanHab pretende criar estratégias para equacionar as necessidades habitacionais do país até 2023 (PINHERO et al., 2008, p. 148).

Já o Desenvolvimento Institucional (DI) auxilia a nova política de habitação, consiste em um conjunto de ações que visam (PINHERO et al., 2008, p. 150):

• a integração e a cooperação entre os três níveis de governo;
• a articulação entre os agentes públicos, privados e os atores sociais;
• a capacitação dos agentes públicos e sociais para exercerem com autonomia e capacidade técnica a implementação da nova política, através de diferentes recursos metodológicos, valorizando as formas interativas, como este curso, por exemplo;
• a modernização organizacional e técnica dos organismos estaduais, municipais e metropolitanos, o que implica apoio aos organismos específicos de formulação, coordenação e implementação das políticas de habitação nessas três esferas, bem como no incentivo à formação de agentes promotores de natureza social (cooperativas, associações de moradores);
• a atualização do quadro legal e normativo no âmbito federal e nos demais níveis de governo, inclusive na instância metropolitana, através do estímulo e apoio à consolidação das políticas urbanas e habitacionais em instrumentos discutidos e legitimados pela sociedade [grifo do autor].

O município tem papel altamente relevante, já que é de sua competência o ordenamento territorial através dos planos diretores. Tal como o Sistema Nacional de Habitação e os sistemas estaduais, o Sistema Municipal de habitação deve ter um órgão central responsável pela formulação, coordenação e execução da política municipal de habitação, papel que pode ser desempenhado por uma secretaria municipal ou por outro órgão específico responsável pelo tema (PINHERO et al., 2008, p. 152).

O Plano Habitacional de Interesse Social (PLHIS) é um instrumento de articulação da política municipal de habitação à política urbana, ao plano diretor além da política estadual e nacional para o setor. Também articula os vários componentes da política de habitação local, devendo servir, ainda, como instrumento de controle, monitoramento e avaliação de seus próprios resultados. O PLHIS será composto de um diagnóstico do setor habitacional e um plano de ação, este deverá reunir informações que permitam esclarecer as raízes e a evolução do problema habitacional, registrar e avaliar as soluções encontradas pela municipalidade, enquanto aquele consiste na especificação das estratégias que farão frente aos principais problemas, especialmente no que se refere à habitação de interesse social (PINHERO et al., 2008, p. 154).

Por fim, o plano de ação segundo Pinhero et al. (2008, p.155) deve constar:

• as diretrizes e objetivos da política local de habitação;
• as linhas programáticas e as ações;
• as metas a alcançar e uma estimativa dos recursos necessários para atingi-las, por programas ou ação, identificando as fontes existentes;
• e os indicadores que permitam medir a eficácia do planejamento;

2.4. Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas

2.4.1. Conceito de Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas

Atualmente um dos grandes desafios enfrentados pelo governo é a regularização das terras públicas urbanas. Nesse passo, a aprovação de leis regulamentando a matéria representa um avanço para solucionar o problema da moradia.

A existência de um grande número de famílias de baixa renda que vive em favelas ou em outras formas de assentamentos informais, são exemplos típicos das dificuldades enfrentadas pela população para ter acesso à moradia (FROTA, s.d., p. 02).

Segundo o mesmo autor (s.d., p. 02), a acessibilidade à moradia tem como alternativa para sua efetivação a regularização fundiária, à medida que possibilita a permanência das famílias de baixa renda nesses terrenos de acordo com a lei.

Este problema da desigualdade com relação à moradia no espaço urbano tem seu maior obstáculo no direito de propriedade, propiciando a população acesso à moradia apenas pela posse. Assim, moradia regular nas cidades torna-se cada vez mais restrita e elitizada, isto é, direito de poucos (FROTA, s.d., p. 02).

A Lei 11.977 de julho de 2009 conceitua a regularização fundiária:

Art. 46. A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Betânia de Morais Alfonsin (apud ROLNIK et al., 2006, p. 60) também estabelece o conceito de regularização fundiária:

Regularização fundiária é um processo conduzido em parceria pelo Poder público e população beneficiária, envolvendo as dimensões jurídica, urbanística e social de uma intervenção que prioritariamente objetiva legalizar a permanência de moradores de áreas urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia e acessoriamente promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento, bem como incentiva o pleno exercício da cidadania pela comunidade sujeito do projeto.

A mesma autora (1999, p. 14) divide o conceito de regularização fundiária em três formas de abrangência: regularização jurídica, regularização como forma de urbanização dos assentamentos, e a regularização urbanística.

A regularização fundiária como regularização jurídica tem como objetivo garantir juridicamente o direito de moradia à população, busca-se transformar a posse em propriedade ou em direito de uso através dos instrumentos de regularização, tanto em relação a bens públicos quanto aos particulares (ALFONSIN, 1999, p. 14).

A intervenção jurídica nas áreas ocupadas ilegalmente, é muito importante por melhorar o ambiente urbano, pois através da regularização dessas áreas os moradores se sentem seguros de investirem em suas moradias. No entanto, garantir apenas a segurança jurídica dos lotes não é a maneira mais correta para o Poder Público resolver o problema dos assentamentos informais, na maioria das vezes as ocupações tem uma série de irregularidades, que deveriam ser sanadas antes de ser regulada a posse desses assentamentos (ALFONSIN, 1999, p. 14).

Já na regularização como forma de urbanização dos assentamentos, trata da parte física dos assentamentos irregulares, melhorando e ordenando as condições do espaço urbano, para que isso ocorra é feito um Estudo de Viabilidade Urbanística que de acordo com Betânia Alfonsin (1999, p. 15) deve seguir alguns critério e diretrizes que são:

• O redesenho do sistema de circulação interna do assentamento, com alargamento de becos e abertura de novas vias de acesso.
• Criação de espaços públicos internos, que posam ser utilizados para fins de lazer às comunidades.
• O redesenho de lotes de tamanho muito superior à média dos lotes, aproveitando-se o terreno excedente para fins públicos.
• A relocalização de algumas casas locadas em espaços estratégicos para o projeto de urbanização.
• A reconstrução de algumas casas, justamente aquelas que estiverem mais deterioradas.
• A preservação de alguns equipamentos urbanos como creches existentes.
• A definição de espaços em que veículos como Caminhão de bombeiros e ambulâncias possam penetrar no sistema espacial do assentamento.

Havendo a regularização na urbanização dos assentamentos deve-se garantir o título dos lotes aos moradores, pois sem a segurança da posse dos assentamentos pode ocorrer desperdício do dinheiro público, no caso de os lotes ocupados serem de um particular, pode ocorrer despejos em conseqüência de sua valorização. Por outro lado, se os lotes forem públicos também há a necessidade que sejam legalizados o mais rápido possível, para evitar que ocorra problemas futuros, na hipótese de uma sucessão eleitoral os moradores ficaram subordinados a vontade política dos governantes (ALFONSIN, 1999, p. 15).

Por fim, na regularização urbanística as áreas ocupadas que estão em desconformidade com a legislação urbana devem ser novamente aceitas pela legislação. Por exemplo, as ocupações irregulares como favelas, não atendem as exigências legais previstas para que efetive a regularização, segundo Alfonsin (1999, p. 15) a legislação deve ser mais flexível para que possa abranger essas áreas irregulares.

A irregularidade física dos assentamentos é um dos maiores entraves para que haja a regularização das ocupações informais. A utilização de instrumentos de regularização como as Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS ou ZEIS) são fundamentais para que a legislação urbanística possa se adequar à condição dos assentamentos informais (ALFONSIN, 1999, p. 15).

2.4.2. Lei nº. 11.977/2009 – Lei Nacional de Regularização Fundiária

A lei nº. 11.977/2009 institui a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas e o programa Minha Casa, Minha Vida do Governo Federal, através da medida provisória 459/2009; possibilitando que a população de baixa renda consiga o título de propriedade de suas moradias.

Além de destinar recursos financeiros à construção de habitações nos terrenos regularizados, diminuindo ocupações irregulares vez que um dos grandes causadores do crescimento dessas ocupações é o alto custo da terra urbana.

A nova lei representa um grande passo para a agilidade dos processos e procedimentos de regularização dos espaços urbanos ocupados ilegalmente. Mais adiante veremos os principais aspectos da Lei nº. 11.977/2009, contudo antes faz-se necessário analisar as espécies de ocupações irregulares.

2.4.2.1. Espécies de Ocupações Públicas Urbanas Irregulares

2.4.2.1.1. Conjuntos Habitacionais Públicos

Os conjuntos habitacionais públicos são áreas onde se encontram prédios ou casas instaladas em propriedade pública, que na sua maioria foram construídos pelo Sistema Financeiro de Habitação (SFH). A irregularidade urbanística destas áreas ocorre nas seguintes situações, a saber: a) quando o projeto de construção não é aprovado pelo município; b) no caso da infra-estrutura do conjunto habitacional não ter sido instalada, c) falta de registros imobiliários das habitações, d) quando o conjunto está em desacordo com o padrão de uso e ocupação do solo. Em contrapartida, as irregularidades jurídicas surgem quando o Estado ou Município não transfere as habitações de cada morador através do titulo habitacional nos subseqüentes casos (ALFONSIN et al., 2002, p. 51):

• O Estado ou o Município não tem o direito de posse ou não concluiu os processos judiciais de desapropriação;
• A ocupação de prédios e casas vazias ou inacabadas ocorreu sem a autorização do poder público — normalmente no caso de obras paralisadas;
• Os moradores mudaram-se para as unidades mediante “contratos de gaveta”;
• Houve inadimplência na quitação dos financiamentos;
• Houve ocupação das áreas verdes e institucionais do conjunto.

Para regularizar a titulação das áreas dos conjuntos habitacionais em área pública, podem ser utilizadas as seguintes leis (ALFONSIN et al., 2002, 52):

• Lei no 6.015/73, art. 167, §36, alterado pela lei nº 9.785/99, que permite o registro provisório de posse concedido à União, estados, Distrito Federal, municípios ou suas entidades quando o propósito for a execução de parcelamento popular com finalidade urbana;
• Lei no 6.766/79, art. 18, §4, inserido pela lei nº 9.785/99, que dispensa a apresentação de título de propriedade de imóvel quando o poder público submeter o registro do projeto de loteamento onde está o conjunto habitacional. Isso é possível desde que haja processo de desapropriação judicial em curso e declaração provisória de posse. O que significa que o poder público não precisa aguardar o término do processo judicial de desapropriação para iniciar o processo de regularização na condição de proprietário da área.

Se o conjunto habitacional tiver sido realizado pelo Estado dependerá dos Municípios para ser regularizado, por meio vários procedimentos. Portanto deve haver uma parceria entre esses entes federativos. Para tanto Betânia Alfonsin et al. (2002, p. 53) dispõe que devem ser observadas a s seguintes etapas:

• Realizar levantamento topográfico-cadastral da área para o registro do parcelamento do solo;
• Elaborar um projeto urbanístico baseado nesse levantamento, redefinindo os usos e padrões de ocupação de solo e adequando-os à realidade atual. As áreas verdes e institucionais ocupadas deverão constar no novo projeto como áreas habitacionais.
• Para adequar os projetos à realidade da ocupação pode ser necessária a instituição de uma ZEIS;
• Se for preciso alterar o uso do solo rural para fins urbanos, deverá haver modificação da lei municipal de uso do solo ou do Plano Diretor, mediante audiência do INCRA;
• Se for constatada a ocupação irregular de áreas condominiais dos prédios por outros usos (garagens, comércio, pequenas habitações), é necessário um amplo debate e uma negociação com os moradores para definir critérios de regularização;
• Com o projeto urbanístico discutido e aprovado pelo município e pela comunidade, é necessário elaborar os memoriais descritivos das quadras, lotes e áreas verdes ou institucionais para fazer o registro;
• O poder público deverá implantar infra-estrutura básica nos conjuntos habitacionais e nas áreas verdes ou institucionais ocupadas, promovendo as obras aprovadas de urbanização;
• A regularização do parcelamento do solo poderá ser efetivada no registro de imóveis, ou judicialmente, mediante ação de retificação ou regularização de parcelamento;
• A regularização exige extensa documentação. Em muitos estados a respectiva Corregedoria do Tribunal de Justiça pode expedir provimentos simplificando a documentação e o procedimento judicial.

Portanto para ocorrer à regularização dos conjuntos habitacionais públicos deverá ser realizado um memorial descritivo individualizado os apartamentos; nos casos em que os estados não possuam provimentos para que torne a regularização mais simples, o poder judiciário deve ser procurado para que solucione a situação; após serem regulados os conjuntos habitacionais devem ser individualizados em nome do poder público, exceto as já quitadas; no caso de ônus hipotecário, o imóvel deve ser transferido para as matriculas individualizadas; nas habitações sem contrato de unidade habitacional, o poder público buscará autorização através da lei para se fazer um contrato futuro, nesses casos também poderá ser feito a regularização pela concessão de uso especial para fins de moradia ou concessão de direito real de uso; e por fim para se reduzir o custo do registro das ocupações, sugere-se que haja uma parceria entre os Colégios Registrais dos Estados, o Colégio Notarial do Brasil e os municípios para a diminuição dos custos, e do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ALFONSIN et al., 2002, p. 54 e 55).

2.4.2.1.2. Ocupações e Favelas

De acordo com Betânia Alfonsin et al. (2002, p. 70) as ocupações e favelas são definidas como:

Áreas ocupadas espontaneamente ou de forma organizada por pessoas de baixa renda, nas quais — diferentemente dos loteamentos e dos conjuntos habitacionais — não se estabelece nenhuma relação jurídica formal entre os ocupantes e os proprietários das áreas privadas ou públicas.

Uma das principais características destas ocupações é a insegurança jurídica dos moradores dessas áreas, podendo ser expulsos a qualquer momento, além da ocupação o uso e o parcelamento destas áreas são informais não se enquadrando em nenhuma legislação que dispõe sobre a regularização, algumas também contrariam as normas ambientais (ALFONSIN et al., 2002, p. 70).

Ademais, faz-se necessário para a regularização destas áreas realização de estudos e avaliações, um parecer social e urbanístico atestando a possibilidade de urbanização, além de informações sobre a situação jurídico-fundiária (ALFONSIN et al., 2002, p. 70).

Outrossim, deve ser feita uma pesquisa nas Prefeituras e nos Cartórios de Registro de Imóveis sobre a situação fundiária dos terrenos ocupados, identificando se a área é pública ou particular, um levantamento planialtimétrico que é um documento que descreve o terreno com exatidão anotando as medidas planas, ângulos e diferenças de nível, juntamente com os dados das empresas de água, esgoto e energia se há interferência com outras redes, após deve se fazer o cadastramento junto a essas empresas. Também deve incluir o levantamento das ruas e edificações da favela, sendo assim os projetos para regularização devem ser analisados caso a caso (ALFONSIN et al., 2002, p. 70 e 71).

Quanto ao plano de urbanização, este será constituído por normas especiais de uso e ocupação do solo, além de critérios para a regularização, que deverão definir a aplicação dos instrumentos de regularização nas áreas públicas, sendo imprescindível à existência de um projeto de urbanização, que definirá as obras que serão executadas, o sistema viário, se há necessidade de ampliação ou alargamento dos mesmos, diferenciando o acesso a veículos ao de pedestres, estabelecendo as ligações de água esgoto e energia, a forma de acesso para a coleta de lixo, as normas edilícias e os espaços públicos (ALFONSIN et al., 2002, p. 71 e 72).

Quando tamanho do lote for inferior, a 40m², as casas devem ser desfeitas e construídas sobrepostas ou em pequenos edifícios, devendo observar, um recuo frontal de 50 cm para as fundações e ligações em rede fora da área pública, por ser o objetivo da regularização a busca por uma moradia digna. No caso de demolição geral ou parcial será descontado o valor da casa no valor do financiamento, por isso é importante o projeto de urbanização (ALFONSIN et al., 2002, p. 75 e 76).

A definição da forma em que serão realizadas as obras deverá ser estabelecida antes da conclusão do projeto urbanístico, podendo ser pela administração pública, onde a prefeitura ou uma empresa privada executa as obras ou pelos moradores das ocupações em forma de mutirão, também podem ser usadas às duas formas em conjunto, por exemplo, a Prefeitura executa as obras de infra-estrutura básica e as unidades habitacionais são construídas pelos moradores (ALFONSIN et al., 2002, p. 75 e 76).

Segundo Alfonsin et al. (2002, p. 76 e 77), no projeto de urbanização estabelece-se ainda à forma de fiscalização e controle da área regularizada, será depois de pronto entregue aos setores competentes para que seja considerado parte da cidade e possa usufruir dos serviços públicos e de manutenção.

O principal instrumento de regularização fundiária no âmbito de áreas privadas e públicas são as ZEIS, que será vista mais adiante em um item especifico, já nas áreas publicas podem ser utilizadas a CDRU, a CUEM, a Cessão e Promessa de Cessão de Posse e Compromissos de Compra e Venda e a Doação, para se definir o instrumento adequado o poder público segundo a autora supracitada deve considerar os seguintes elementos (2002, p. 79):

• Origem da área pública

No caso de área pública desapropriada, cuja titularidade ainda não é do Poder Púbico, o instrumento mais adequado é o da cessão ou da promessa de cessão de posse. Para as áreas públicas originadas de doação, os instrumentos mais adequados são a CDRU ou a Concessão Especial de Uso para fins de Moradia.

• Origem da ocupação ou favela

A população pode ter ocupado espontaneamente a área, ou ter sido removida pelo Poder Público por estar situada em área de risco, para ser atendida por projetos habitacionais de interesse social.

• Tempo de duração da ocupação

Se a ocupação tiver mais de cinco anos, for anterior a 31 de julho de 2001, e não tiver sofrido ação judicial por parte do Poder Público, o instrumento mais adequado é o da Concessão Especial de Uso para fins de Moradia.

• Grau de urbanização

Se as casas e lotes existentes forem decorrentes de um plano de urbanização feito pelo Poder Público, poderá ser utilizada a CDRU coletiva.

• Recursos destinados para a urbanização e regularização

Se existir a necessidade de financiamentos habitacionais para os moradores, poderá ser aplicada a CDRU onerosa, ou a cessão ou promessa de posse onerosa, que pode ser convertida para compromisso de compra e venda [grifo do autor].

2.4.2.2. Características da Regularização Fundiária Urbana

De acordo com Lei nº. 11.977/09 a regularização fundiária se aplica aos assentamentos irregulares, como ocupações informais ou irregulares em áreas públicas, utilizadas exclusivamente para fins de moradia (PAIVA, s.d., p. 02).

Além da política urbana estabelecida pelo Estatuto da Cidade o artigo 48 da mesma lei estabelece os princípios que devem ser observado para a aplicação da regularização nas áreas irregulares:

Art. 48. Respeitadas as diretrizes gerais da política urbana estabelecidas na Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, a regularização fundiária observará os seguintes princípios:

I – ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental;
II – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda;
III – participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização;
IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e
V – concessão do título preferencialmente para a mulher.

No entendimento de Paiva (s.d., p. 02) à regularização poderá ser promovida pela União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, sendo seus beneficiários, individual ou coletivamente, as cooperativas habitacionais, as associações de moradores, as fundações, as organizações sociais, as organizações da sociedade civil de interesse público, e outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária.

2.4.2.3. Espécies de Regularização Fundiária Urbana

A regularização fundiária Urbana é classificada como de interesse social e de interesse específico. A regularização de interesse social em imóveis públicos é aquela destinada à população de menor renda, isto é com rendimentos mensais de até cinco salários mínimos de acordo com a Lei nº. 11.481, de 2007. a área deve atender a um dos requisitos da lei 11.977/09 elencadas no artigo 47, VII (PAIVA, s.d., 02):

Art. 47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se:

[…] VII – regularização fundiária de interesse social: regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos:

a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia;
b) de imóveis situados em ZEIS; ou
c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social; […]

Por outro lado a regularização de interesse específico é aquela na qual não há o interesse social descrito no artigo 47, inciso VII da lei 11.977/09, porém deve prestigiar a população de baixa renda ou em situações que seja necessária à regularização da área urbana. (PAIVA, s.d., p. 02).

2.4.2.4. Procedimento da Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas

A regularização fundiária das terras públicas urbanas ou a regularização de interesse social, para ser efetiva tem que respeitar cinco etapas neste processo quais sejam: os aspectos administrativos, cadastrais, urbanístico-ambiental, jurídico-cartoriais e de gestão democrática das áreas a ser regularizada. No final dessas cinco etapas o ocupante da área pública irregular deve ter a garantia plena do direito de moradia digna (RESCHKE et al., 2008, p. 03).

O processo de regularização fundiária começa pela iniciativa da própria União, que identifica prioridades, pode também ocorrer com um pedido formulado por Município, Estados ou Distrito Federal ou, ainda, por pedido formulado dos moradores da área, organizados em associações ou cooperativas. Portanto, qualquer interessado em que a área de ocupação pública seja regularizada pode pleitear o pedido perante a Secretaria do Patrimônio da União (SPU), se o imóvel realmente pertencer a União, o pleito originará um processo administrativo perante a SPU, devendo ser protocolizada na sede da Gerência Regional do Patrimônio da União localizada em cada capital do país e no Distrito Federal (RESCHKE et al., 2008, p. 03).

O imóvel ocupado deve ser analisado, para a aplicação correta do instrumento de regularização cabível naquela área informal, todas essas informações devem conter na instrução processual, para a facilitação do tramite administrativo (RESCHKE et al., 2008, p. 03).

Segundo Reschke et al. (2008, p. 03 e 04) os interessados, e especialmente a prefeitura do município em que está localizado o imóvel a ser regularizado, podem contribuir para que os dados levantados em um primeiro momento sejam completos para a facilitação do processo de regularização, dados sobre a situação física e cadastral, dominial e cartorial e urbanístico-ambiental do imóvel:

(i) Situação Física: levantamento de base cartográfica da área objeto de regularização de interesse social para identificação do assentamento em planta, de preferência sobre levantamento planialtimétrico cadastral.

(ii) Situação cadastral: situação do imóvel nos sistemas de informações da SPU, o que significa verificar:

a. a existência de cadastro (Registro Imobiliário de Patrimônio – RIP) que corresponda, abranja ou esteja contido na área ocupada pelo assentamento informal de baixa renda;
b. a existência de direitos sobre o imóvel já concedidos a terceiros, que constem como responsáveis pelo imóvel nos sistemas da SPU;
c. a existência de débitos em aberto associados ao RIP.

Esse levantamento deve ser realizado pela Gerência Regional do Patrimônio da União (GRPU) do Estado em que se localiza o imóvel (ou o assentamento) a ser regularizado.

(iii) Situação dominial e cartorial: verificar a comprovação da propriedade da União e a situação do imóvel perante o Cartório de Registro de Imóveis:

d. verificar se não há questionamento judicial que possa comprometer o domínio da União;
e. verificar se todos os procedimentos para a incorporação ao patrimônio e comprovação do domínio da União foram cumpridos: demarcação e homologação da Linha do Preamar Médio (LPM), se forem terrenos de marinha ou acrescidos; demarcação e homologação da Linha Média de Enchentes Ordinárias (LMEO), se forem terrenos marginais e praias fluviais; demarcação e discriminação administrativa ou judicial, se forem terras devolutas e na faixa de fronteira; entre outros;
f. verificar se há registro em nome da União junto ao Cartório de registro de Imóveis.

(iv) Situação urbanístico-cadastral: levantamento da legislação urbanística e ambiental incidente sobre a área, apontando incompatibilidade que precisarão ser consideras, assim como da situação da ocupação junto aos órgãos responsáveis pos esses aspectos: urbanísticos – Prefeitura; ambientais – órgão ambiental municipal, estadual ou federal.

Através de uma portaria publicada pela SPU declarando o imóvel como de interesse do serviço público, ocorre à publicidade do processo de regularização, passando o imóvel a ser gravado como de interesse para fins de Regularização Fundiária. A portaria será publicada no Diário Oficial da União e nas prefeituras e cartórios envolvidos, o uso do imóvel não será afetado pela portaria, já que é papel do Município ou Distrito federal, através de lei de uso e ocupação do solo. Assim, a portaria apenas vincula a destinação que a SPU dará ao imóvel gravado, de acordo com suas atribuições, assim deve a portaria conter a matrícula do imóvel ou memorial descritivo da parte ocupada, os fins que justificam o interesse público e relacionar os Registros Imobiliários do Patrimônio que correspondam ou esteja inserido, mesmo que parcialmente na área do assentamento (RESCHKE et al., 2008, p. 04 e 05).

É realizado um cadastramento das famílias em áreas irregulares para se saber quem tem direito a regularização, coleta-se os dados da população interessada visando fazer um retrato da realidade da comunidade, que também permite controlar a demanda através do “congelamento” da área a ser regularizada, evitando um aumento da ocupação após o inicio do processo de regularização, este cadastramento poderá ser feito em campo, ou seja, na própria área ocupada ou em um local determinado (RESCHKE et al., 2008, p. 05).

Os documentos necessários para o cadastramento são (RESCHKE et al., 2008, p. 05):

• Identificação pessoal (registro de identidade e CPF/CNPJ);
• Certidão de casamento (se aplicável; nesse caso trazer também o documento do cônjuge);
• Comprovante de residência (quando o cadastramento acontecer em local diferente da residência – “chamamento”);
• Declaração de renda (nos casos de baixa renda, declaração de isento da Receita Federal, obtida em qualquer lotérica).

Os imóveis que são cadastrados pelo SPU possuem um número que os identificam este número corresponde ao seu Registro Imobiliário de Patrimônio (RIP), se o assentamento estiver na área da União e ainda não estiver cadastrado e não possui o RIP, deve se cadastrar caso seja assentamento de baixa renda. Por outro lado, se estiver localizado na área da União e já estiver cadastrado, o imóvel deve ter uma destinação, nas hipóteses que ainda não tenha após o contrato a utilização do imóvel será inserida no sistema (RESCHKE et al., 2008, p. 06).

Se a área ocupada já for cadastrada e estiver em nome de outra pessoa, por ter o primeiro não dado o destino correto ao imóvel da União, sendo ocupado de maneira informal, o primeiro cadastramento deve ser cancelado. A regularização cadastral tem como objetivo corrigir os erros entre a realidade da ocupação e os sistemas de informações do Patrimônio da União implica em (RESCHKE et al., 2008, p. 06):

(i) Cancelar os cadastros em nome de terceiros quando houver;
(ii) Solucionar eventuais débitos;
(iii) Cadastrar o assentamento informal, enquanto não for possível individualizar as posses;
(iv) Cadastrar os beneficiários finais da regularização.

A regularização jurídico-cartorial é a transferência de direitos dos imóveis da União feitas no âmbito administrativo e o registro no Cartório de Registro de Imóveis (RESCHKE et al., 2008, p. 07):

(i) Abertura de matrícula da área do assentamento em nome da União, se não houver;

Para a abertura de matricula em nome da União é necessária a comprovação administrativa ou judicial de que o imóvel pertence a União. Quando comprovada a propriedade da união, a inscrição da área do assentamento no CRI poderá ser feita por meio de auto de demarcação administrativa, avanço da alteração do Decreto-Lei n° 9.760/1946 trazida pela Lei nº. 11.481/2007.

(ii) Registro do contrato de transferência da área para o Município, Estado, Distrito Federal ou para entidades associativas, conforme previsão legal, quando for o caso;
(iii) Registro do projeto de parcelamento do solo, aprovado junto à prefeitura municipal, e ao órgão estadual, se for o caso;
(iv) Registro dos contratos individuais ou do contrato coletivo de transferência de direitos sobre os lotes aos beneficiários da regularização fundiária.

Os diagnósticos dos imóveis ocupados através das informações coletadas possibilitada a escolha para aplicação de um dos instrumentos de regularização, a autorização para a transferência de direitos dos imóveis para órgão públicos e entidades promotoras da regularização ou aos beneficiários finais de forma individual ou coletiva. O acesso às terras públicas ocorre por diversos instrumentos diferentes que serão falados mais adiante (RESCHKE et al., 2008, p. 08).

A nova legislação trouxe a garantia da gratuidade do 1º registro de direito real e averbação de construção residencial de até 70m² em áreas objeto de regularização fundiária para famílias com renda mensal de até 5 salários mínimos (RESCHKE et al., 2008, p. 08).

A regularização jurídico-ambiental ocorre pela aprovação do parcelamento do assentamento informal nos órgãos municipais competentes e com os órgãos ambientais, tanto a regularização urbanística como a ambiental não são de competência direta da SPU, no entanto devem ser acompanhadas pela GRPU, para a observação das diretrizes em relação à destinação das terras da União (RESCHKE et al., 2008, p. 08 e 09).

De acordo com Reschke et al. (2008, p. 09) para a finalização da regularização fundiária, com o registro dos nomes das famílias beneficiadas, bem como para a individualização dos RIPs de acordo com os responsáveis e endereços de correspondência nos sistemas da SPU, é necessário a regularização urbanística e ambiental da ocupação, por isso a necessidade da SPU atuar em todas as fases do processo de regularização fundiária das terras urbanas da União.

2.4.3. Estatuto da Cidade

No dia 10 de julho de 2001, foi aprovada a Lei Federal n. 10.257, chamada Estatuto da Cidade, regulamentando a política urbana. A nova lei normatiza à ação dos governos municipais empenhados no enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que têm diretamente afetado a vida de todos os que habitam as cidades, reconhecendo o papel dos municípios nas diretrizes do planejamento urbano e na gestão das cidades (ROLNIK et al., 2006, p. 24 a 26).

Assevera que, havia muitos obstáculos a serem enfrentados para implementação das políticas e programas de regularização das habitações brasileiras, com o intuito de propiciar reconhecimento constitucional do direito à moradia como direito social previsto no artigo 6º da Constituição Federal. A aprovação do Estatuto da Cidade foi o grande divisor de águas, já que a questão dos assentamentos informais avançou muito (ROLNIK et al., 2006, p. 24 a 26).

De acordo com Rolnik et al. (2006, p. 24 e 26) a nova lei tem quatro dimensões, quais sejam:

Consolida a noção da função social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual jurídico-político para o Direito Urbanístico; regulamenta e cria novos instrumentos urbanísticos para a construção de uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos municípios; aponta processos político-jurídicos para a gestão democrática das cidades; e, de forma a materializar o direito social de moradia, propõe diversos instrumentos jurídicos – notadamente à usucapião especial urbana, a concessão de direito real de uso e a concessão de uso especial para fins de moradia –, para a regularização fundiária dos assentamentos informais em áreas urbanas municipais.

A aprovação do Estatuto da Cidade, trouxe uma nova ordem constitucional, em relação ao processo de desenvolvimento urbano, no seu artigo 2º dispõe sobre a regularização fundiária (ROLNIK et al., 2006, p. 24 a 26):

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

[…] XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

A utilização de novos instrumentos jurídico-urbanísticos propiciou novas possibilidades de ações dos municípios, inclusive com a finalidade de promover a regularização fundiária. E o artigo 4º prevê uma série de instrumentos de regularização urbana, entre eles os tratados neste trabalho, vejamos (ROLNIK et al., 2006, p. 24 a 26):

Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V – institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)
u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)

VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).

Nesse passo percebe-se que é de crucial importância o Estatuto da Cidade já que regula matéria relacionada ao direito urbanístico, contudo é preciso que os municípios promovam uma reforma na gestão político-institucional, político-social e político-administrativa, para que haja a efetivação e ampliação das possibilidades de regularização fundiária urbana prescrita em lei, juntamente com o planejamento, legislação e gestão urbana, legitimando uma nova ordem jurídica urbanística da natureza social (ROLNIK et al., 2006, p. 24 a 26).

2.4.4. Instrumentos de Regularização das Terras Públicas Urbanas

São muitos os instrumentos utilizados para a Regularização Fundiária de Terras Públicas Urbanas, como a concessão de direito real de uso, a concessão de uso especial para fins de moradia, que serão vistos mais detalhadamente no decorrer deste trabalho, além do aforamento, do direito de superfície, a doação, a alienação de bens públicos, e a cessão da posse.

O aforamento de acordo com o artigo 64, § 2º do Decreto-Lei 9.760/1946 e artigo 49 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias é umas das formas de utilização dos bens públicos, aplica-se aos terrenos da marinha, ilhas costeiras e oceânicas, quando houver o interesse do indivíduo em permanecer definitivamente no imóvel, juntamente com o interesse da União em manter o vínculo da propriedade. Ressalta-se que a Medida Provisória 296/06 modificou a alínea “f” do artigo 17, da Lei 8.666/1993, que dispensa a exigência de licitação na modalidade concorrência nos casos de aforamento de bens imóveis públicos destinados ou efetivamente utilizados em programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social, por órgãos ou entidades da administração pública (SAULE, s.d., 04 e 05).

O direito de superfície permite ao morador de uma área pública irregular usufrui do solo sem que seja transferida a propriedade, permanecendo a área no domínio do poder público. Esta transferência também pode ser coletiva como em uma favela em que será transferido o direito de superfície a associação de moradores. Aquilo que for construído pelo superficiário torna-se sua propriedade, o direito de superfície pode ter prazo determinado ou indeterminado, depende do acordo feito pelo poder publico e o superficiário, recomenda-se que seja válido enquanto o imóvel for usado como moradia, o título que concede a direito de superfície deve ser registrado no Cartório de Imóveis (ALFONSIN, et al., 2002, p. 120 e 121).

Na doação, ocorre a transferência da titularidade do bem público para o beneficiário por meio de contrato de doação. Muitos municípios não adotam este instrumento, por entender que a CDRU permite manter um controle maior sobre as possíveis transferências das áreas de regularização fundiária entre particulares. Nesta modalidade de regularização é necessário a aprovação de uma lei (ALFONSIN et al., 2002, p. 80 e 119).

A alienação de bens públicos será feita pelo título de compra e venda em que será transferida a propriedade do bem público para o ocupante de forma individual ou coletiva, criando-se a obrigação de pagar determinada quantia pela área adquirida. No entanto é necessário atender a alguns requisitos legais que são (ALFONSIN et al., 2002, p. 112 a 114):

[…] destinar a área para o uso de moradia de interesse social, caso ela tenha outro uso, desafetando-a do uso atual; pedir autorização ao Poder Legislativo local para transferir a propriedade da área; declarar dispensada de licitação a venda da área, explicitando que isso está sendo feito para atender à demanda de habitação de interesse social.

Evidencia Alfonsin et al. (2002, p. 114) somente após o registro do título de compra e venda no cartório de registro de Imóveis será transferido o domínio do bem público ao particular.

Por último, a cessão da posse é utilizada quando o município promove uma ação judicial de desapropriação em terrenos destinados a loteamentos de áreas irregulares, que não são públicas, mais que já tenha sido imitido provisoriamente a posse ao município por decisão judicial. A cessão de posse também deve ser registrada no cartório de registro de imóveis. Quando o Poder Público tiver a propriedade definitiva, a cessão da posse passará a ser compromisso de compra e venda ou de venda e compra, estando às obrigações cumpridas ou não. (ALFONSIN et al., 2002, p. 122)

A partir desta análise, vamos abordar os principais instrumentos utilizados para a regularização em áreas públicas urbanas.

2.4.4.1. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM)

2.4.4.1.1. Conceito e Aspectos Jurídicos da CUEM

A concessão é uma modalidade de contrato administrativo, seu conceito ainda não está bem definido pelos doutrinadores. Segundo Maria Silvia Zanella di Pietro (2008, p. 271 e 272), a definição deste instituto pode ser dividido em três grupos.

O primeiro segue a doutrina italiana e atribui uma definição ampla ao instituto, abrangendo qualquer tipo de ato, unilateral ou bilateral, onde a administração concede direitos e poderes ao particular, porém esta definição não é muito aceita pelo direito brasileiro em matéria de contrato (DI PIETRO, 2008, p. 271 e 272).

A segunda definição é menos abrangente, nela se distingui a concessão em translativa e constitutiva, naquela o Estado transfere para o concessionário os poderes e deveres exercidos por ele, atuando como se fosse o Estado, enquanto nesta o Estado transfere para o concessionário o direito de explorar ou utilizar um bem público, admitem-se três tipos de concessão: de serviço público, de obra pública e a de uso de bem público que é o objeto deste trabalho (DI PIETRO, 2008, p. 271 e 272).

Já a terceira diferente das demais, é bastante restrita, pois contempla apenas a delegação de poderes para serviços públicos, ou seja, somente a concessão de serviços públicos (DI PIETRO, 2008, p. 271 e 272).

É importante destacar que, de acordo com a autora retromencionada, a corrente majoritária difundida é a segunda corrente tendo como seus defensores José Cretella Júnior e Hely Lopes Meirelles.

A concessão de uso especial para fins de moradia é um instituto do Direito Civil que está previsto no arts. 1.225, XI, e 1.473, VIII do Código Civil de 2002, Lei 9.636/98 arts. 6º, § 1º, 7º, § 7º e 22-A, acrescidos pela Lei 11.481/2007 que trouxe algumas modificações muito importantes para este instituto de direito real e na Medida Provisória nº. 2.220/01 (DINIZ, 2008, p. 449).

Trata-se de um instrumento de política urbana que busca garantir o direito de moradia, segundo Diniz (2008, p. 449):

É direito daqueles que possuem como seu, por cinco anos, ininterruptos e sem oposição, até 250m² de imóvel público, inclusive em terreno de marinha e acrescidos, exceto se for funcional, situado, em área urbana, utilizando-o para a sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer titulo, de outro imóvel urbano ou rural.

De acordo com a Medida Provisória 2.220/01 a concessão de uso especial para fins de moradia é gratuita personalíssima e não renovável, podem ser sujeitos desta concessão o ocupante de imóvel urbano público de até 250 metros quadrados, que esteja regularmente inscrito, e o possua por cinco anos ininterruptamente, sendo este pessoa física, o seu herdeiro legitimo, e a entidade familiar criada em torno da pessoa física possuidora ou do ocupante.

Vale lembrar que, na concessão de uso especial para fins de moradia o bem público não é transferido, a posse continua pertencendo à Administração, pois inexiste transferência do domínio, porque nesse caso seria considerada usucapião de bem público o que não é permitido de acordo com a Constituição Federal de 1988 (SOUZA, 2008, p. 319).

A concessão de uso especial para fins de moradia pode ser de forma individual, concedendo o direito à moradia a cada possuidor da área pública ou de forma coletiva, quando não há a possibilidade de identificar a área ocupada por cada possuidor, neste caso determina a lei que caberá a cada igual fração ideal do terreno independente da área ocupada, salvo se houver acordo por escrito estabelecendo frações diferentes para cada possuidor, porém essa área não deve ultrapassar os 250m², estabelecidos em lei para cada (DINIZ, 2008, p. 449).

Por último para Di Pietro (2008, p. 658), a CUEM possui natureza jurídica de contrato de direito público sinalagmático, gratuito, comutativo e realizado intuitu personae. Esta classificação se dá porque se leva em consideração os atributos pessoais do concessionário que propõe a executar a concessão por delegação do poder concedente, no contrato bilateral, as partes assumem obrigações recíprocas, no comutativo, cada uma das partes, além de receber da outra prestação equivalente à sua, pode apreciar imediatamente essa equivalência, os contratos comutativos apresentam grandes semelhanças com os contratos bilaterais, e por último o contrato intuitu personae, nele leva-se em consideração o contratante, por isso não pode ser cedido.

2.4.4.1.2. Requisitos da CUEM

São requisitos para a concessão de uso especial para fins de moradia: a) imóvel público, isto é, a área a ser ocupada pelo possuidor deve ser obrigatoriamente pública; b) área ocupada possuir no máximo 250m², no caso de concessão individual, já na hipótese de concessão coletiva, é a fração ideal atribuída a cada possuidor que não pode ultrapassar o limite de 250m²; c) ocupação da área pública por pelo menos cinco anos ininterruptos e sem oposição, até 30 de junho de 2001; d) o morador não deve ser proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural; e) o imóvel deve ser localizado em área urbana e sua utilização deverá ser para moradia. Adverte-se que a não observância dos requisitos gera o não aperfeiçoamento da CUEM (MORETTI, s.d., p.04).

Quanto ao tempo de posse tratando-se da concessão coletiva dispensa-se à comprovação da posse individual, sendo necessário apenas à comprovação do assentamento em área pública, pó outro lado, na individual cada ocupante deve provar o seu tempo de posse. A oposição só se configura com o trânsito em julgado da ação de reintegração de posse a simples propositura da ação não caracteriza a oposição como já é pacificado pelos tribunais do Brasil (MORETTI, s.d., p. 04).

A concessão de uso especial para fins de moradia, como supracitado, é gratuita e pode ser concedida a homem ou mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, porém só poderá ser concedida uma vez. O possuidor que deseja a concessão de forma individual pode somar a sua posse a de seu antecessor para atingir o tempo necessário de cinco anos para que seja concedida a concessão (DANELUZZI; MATHIAS, 2007, p. 03).

2.4.4.1.3. Competência da CUEM

A competência para obter a concessão segundo o artigo 6º da Medida Provisória nº. 2.220/01, será da Administração Pública da cidade em que estiver situado o imóvel objeto da concessão, que terá o prazo de 12 meses para analisar o pedido. Transcorrido o prazo sem resposta, a competência para a concessão será transmitida para o poder judiciário que deverá ser devidamente acionado, tendo legitimidade ativa para tanto os moradores, em seu nome ou por uma associação que os represente. O poder público através da administração poderá conceder a concessão antes mesmo que a população postule o pedido (DANELUZZI; MATHIAS, 2007, p. 04).

2.4.4.1.4. Procedimento da CUEM

A concessão de uso especial para fins de moradia será obtida através da Administração Pública, perante o órgão competente como dispõe o artigo 6º da Medida Provisória nº. 2.220/01 mediante contrato firmado entre o possuidor e a administração, ou via judiciária como tratado no tópico anterior. Assim, após a apreciação pela Administração Pública ou pelo judiciário o título devera ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis, para que tenha publicidade e eficácia erga omnes, isto é, os direitos podem ser oponíveis contra terceiros (DANELUZZI; MATHIAS, 2007, p. 04).

Se o bem objeto da concessão for um bem imóvel da União ou dos Estados, o interessado de acordo com o artigo 6º, § 2º da Medida Provisória nº. 2.220/01 deverá instruir o requerimento de concessão com certidão expedida pelo Poder Público municipal, que ateste a localização do imóvel em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família (MELO JR., 2002, p. 02).

Em regra a concessão deve ser estabelecida no local onde permaneceu o possuidor até a data do pedido, apenas na hipótese de risco a vida ou a saúde dos moradores haverá a remoção obrigatória, assegurando o direito à moradia em outro local (MORETTI, s.d., p. 04).

Outrossim, o artigo 5º da Medida Provisória nº. 2.220/01 dispõe as situações em que poderá a administração negociar a concessão em local distinto do ocupado pelos possuidores, que são nos casos de locais de uso comum do povo; destinado a projeto de urbanização; de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais; reservado à construção de represas e obras congêneres; ou situado em via de comunicação. Porém, nessas hipóteses não há impedimento da concessão no local ocupado pelos possuidores, existe apenas sugestões com soluções técnicas que devem ser apresentadas e negociadas com os possuidores (MORETTI, s.d., p. 04).

Nesta feita Moretti (s.d., p. 04) menciona que preenchidos os requisitos necessários para a concessão, o poder público deverá concedê-la, não se tratando de ato discricionário da administração.

A concessão de uso especial para fins de moradia pode ser transferida por ato inter vivos ou causa mortis, conforme o artigo 7º da Medida Provisória nº. 2.220/01, podendo então o titular do bem alienar o seu direito gratuita ou onerosamente em vida, ou por sua morte transmitindo o direito de uso especial aos seus herdeiros, porém só é permitida a sucessão universal na posse, se o herdeiro já residir no imóvel por ocasião da abertura da sucessão, podendo então continuar na posse do seu antecessor residindo no imóvel. Mais uma vez salienta-se que na concessão não há a transferência da propriedade ao particular o bem continua sendo público sendo transmitido somente à posse sobre o imóvel, o particular terá um direito real sobre a coisa alheia, como o nome do instituto assim dispõe (DANELUZZI; MATHIAS, 2007, p. 04).

2.4.4.1.5. Extinção da CUEM

De acordo com o artigo 8º da Medida Provisória 2.220/01, o direito a posse do imóvel pode ser extinto se o concessionário der um destino diverso ao imóvel que não seja para sua moradia e de sua família ou se o concessionário adquirir a propriedade ou obtiver a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural, devendo a extinção ser averbada no cartório de registro de imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente (DANELUZZI; MATHIAS, 2007, p. 04).

2.4.4.2. Concessão de Direito Real de Uso (CDRU)

2.4.4.2.1. Conceito e Aspectos Jurídicos da CDRU

A concessão de direito real de uso é um instituto criado pelo Decreto-lei nº. 271, de 28 de fevereiro de 1967, mais precisamente no seu artigo 7°. A Lei nº. 11.481/07 veio ampliar o conceito dado pelo Decreto-lei nº. 271, que é regulado também pelo Código Civil em seus artigos 1.225, XII e 1473, IX e § 2º (DINIZ, 2008, p. 451).

Este instituto é utilizado para a transmissão da posse direta de bens públicos ou privados, de forma gratuita ou remunerados, por tempo certo ou indeterminado, podendo ser resolúvel, visando à função social da propriedade onde se localiza o bem a ser concedido. Antes se utilizava a denominação concessão de uso, porém por suas características dispostas nas legislações os doutrinadores passaram a chamar este instituto de concessão de direito real de uso, por ser um contrato de direito real, transmitido por inter vivos ou causa mortis (LIMA; SILVA, 2002, p.02).

Hely Lopes Meirelles (2008, p. 505) conceitua este instituto da seguinte maneira:

Concessão de direito real de uso é ao contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social.

Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO apud LIMA; SILVA, 2002, p. 02) também conceitua a concessão de direito real de uso:

Contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno publico ou do espaço aéreo que o recobre, para que seja utilizado como fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado.

Já Carvalho Filho (CARVALHO apud LIMA; SILVA, 2002, p. 02) aponta as vantagens para a Administração Pública da utilização do instituto da concessão de direito real de uso:

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso.

2.4.4.2.2. Direitos e Deveres do Usuário da CDRU

De acordo com Maria Helena Diniz (2008, p. 451 e 452) o usuário do bem deverá atender a determinados direitos e deveres. São direitos do usuário: a) usufruir da utilidade da coisa, extraindo do bem todos os frutos para atender ás suas próprias necessidades e às de sua família; b) exercer os atos necessários para a satisfação de suas necessidades e de sua família, sem, no entanto, comprometer a composição e a destinação do objeto, isto é, melhorar o bem, realizando benfeitorias que o torne mais cômodo e agradável a aqueles que o utiliza; c) e, por fim, administrar a coisa.

Por outro lado, o usuário terá os seguintes deveres: a) conservar a coisa como se fosse sua, sendo zeloso e diligente, para que quando for restituir a coisa possa restituí-la como recebeu; b) não deve retirar rendimentos ou utilizar maneira que exceda a necessidade prevista em lei; c) proteger o bem utilizando de seu direito possessório, não só contra terceiros, mas também contra o constituinte se não respeitar seus direitos; d) não deve dificultar ou impedir o exercício dos direitos do proprietário; e) e, por último, deve restituir a coisa no prazo definido, por ser seu uso temporário, a devolvendo na época e nas condições estabelecidas, sob pena de responder por perdas e danos, sobre a mora (DINIZ, 2008, p. 451 e 452).

2.4.4.2.3. Características da CDRU

A concessão de direito real de uso possui algumas características, como utilização tanto de terrenos públicos como particulares, podendo ser gratuita ou onerosa, com estipulação do tempo de uso do imóvel pelo concessionário, ou seja, é um direito real resolúvel, ainda, admite-se a transmissão por ato inter vivos ou causa mortis, é outorgada por termo administrativo ou escritura e requer registro no Cartório de Registros de Imóveis (DANELUZZI; MATHIAS, 2007, p. 04).

É importante ressaltar que seu objetivo é a regularização fundiária de interesse social como urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social (DANELUZZI; MATHIAS, 2007, p. 04).

2.4.4.2.4. Procedimento da CDRU

O uso não é concedido por lei e sim por contrato ou por sucessão legitima ou testamentária, a titulo gratuito ou oneroso. Contudo, o imóvel reverterá à Administração se os concessionários ou seus sucessores não atenderem a finalidade da concessão. Para a efetivação do contrato de concessão de direito real de uso entre o Poder Público e o particular depende de autorização legal, devendo ser precedido por uma licitação que deve ser feita pela modalidade concorrência, onde deverá ser escolhida a melhor oferta proposta.

É admitida a dispensa da licitação em duas hipóteses, primeira quando a concessão de direito real de uso se destina a outro órgão ou entidade da Administração e, segunda nas situações, de utilização de imóveis construídos e destinados a programa habitacionais de interesse social, podendo a administração regularizar os assentamentos habitacionais de baixa renda, haja visto ser impossível os moradores de um conjunto habitacional de baixa renda concorrer em uma licitação com um grupo imobiliário (MEIRELLES, 2008, p. 506).

Sundfeld e Câmara (SUNDFELD e CÂMARA apud LIMA, 2002, p. 05) afirmam que:

A lei deve delinear os principais aspectos do contrato de concessão a ser firmado, prescrevendo sua forma, o processo de outorga, suas cláusulas essenciais, o prazo de duração, a extinção, bem como as responsabilidades do poder concedente e do concessionário em relação ao bem.

2.4.4.2.5. Extinção da CDRU

A concessão de direito real de uso se extingue pelas mesmas causas do usufruto de acordo com o Código Civil nos artigos 1.413 e 1.410:

Art. 1.413. São aplicáveis ao uso, no que não for contrário à sua natureza, as disposições relativas ao usufruto.

Art. 1.410. O usufruto extingue-se, cancelando-se o registro no Cartório de Registro de Imóveis:

I – pela renúncia ou morte do usufrutuário;
II – pelo termo de sua duração;
III – pela extinção da pessoa jurídica, em favor de quem o usufruto foi constituído, ou, se ela perdurar, pelo decurso de trinta anos da data em que se começou a exercer;
IV – pela cessação do motivo de que se origina;
V – pela destruição da coisa, guardadas as disposições dos arts. 1.407, 1.408, 2ª parte, e 1.409;
VI – pela consolidação;
VII – por culpa do usufrutuário, quando aliena, deteriora, ou deixa arruinar os bens, não lhes acudindo com os reparos de conservação, ou quando, no usufruto de títulos de crédito, não dá às importâncias recebidas a aplicação prevista no parágrafo único do art. 1.395;
VIII – Pelo não uso, ou não fruição, da coisa em que o usufruto recai (arts. 1.390 e 1.399).

Em todos os casos previstos para a extinção, o concessionário será penalizado com a perda das benfeitorias que houver realizado no imóvel concedido sem direito à indenização (DINIZ, 2008, p. 452).

2.4.4.3. Zonas de Especial Interesse Social

As Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS) são zonas urbanas especificas pública ou particular, onde há ocupações irregulares pela população de baixa renda. Estas áreas são de interesse público, para promoção da urbanização e regularização jurídica da posse, garantindo a população direito à moradia (ALFONSIN et al., 2002, p. 92 a 96).

A lei 11.977/09 em seu artigo 47, inciso V, traz a definição da ZEIS:

Art. 47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se:

[…] V – Zona Especial de Interesse Social – ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo;

Portanto a finalidade deste instituto é a produção e manutenção de habitações de interesse social, promovendo a regularização jurídicas dessas áreas, com a implantação de infra-estrutura urbana e equipamentos em favor da comunidade que promova programas habitacionais, tornando as áreas informais em áreas legais. Ressalta-se ainda que, dependendo do caso pode a áreas da ZEIS ser isenta do pagamento do IPTU (ALFONSIN et al., 2002, p. 92 a 96).

As ZEIS são instituídas por lei municipal, em virtude de lei especifica ou no Plano Diretor, aprovado pela Câmara de Vereadores. Essa previsão legal altera o zoneamento da cidade e estabelece padrões específicos de uso e ocupação do solo, estabelecendo os perímetros das áreas em que serão implantadas a ZEIS, os requisitos utilizados para a escolha desta área, as normas especiais de uso e ocupação do solo e, por último, os instrumentos que poderão ser utilizados na regularização e urbanização (ALFONSIN et al., 2002, p. 92 a 96).

A autora Betânia Alfonsin et al. (2002, p. 92 a 96) enumera os tipos de áreas que podem ser caracterizadas como ZEIS:

• Áreas de favelas onde haja interesse público de promover a urbanização e a regularização fundiária. Através desse instrumento, podem ser delimitadas as áreas particulares cujo direito à propriedade pelo Usucapião Urbano, através da posse para fins de moradia, foi adquirido pela comunidade de baixa renda, bem como as áreas públicas onde a população tem direito à outorga da Concessão Especial de Uso para fins de Moradia;
• Áreas com loteamentos irregulares em que o Poder Público necessite promover a regularização jurídica do parcelamento, a complementação da infra-estrutura urbana ou dos equipamentos comunitários, bem como a recuperação ambiental. Nesses casos, quando o loteador não for responsabilizado, a Prefeitura municipal poderá promover a regularização de loteamento, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e para defender os direitos dos adquirentes de lotes;
• Áreas de grande incidência de cortiços, onde o poder público pretende conduzir um programa de renovação de edifícios e de regularização da condição dos moradores. Esse tipo de ZEIS pode ser utilizado para revitalizar a região e permitir o uso intensificado da área para projetos habitacionais de interesse social para a população moradora de cortiço;
• Áreas com concentração de terrenos não edificados, não utilizados ou subutilizados onde o poder público vise a implementação de programas habitacionais. Este tipo de ZEIS pode delimitar áreas com concentração de terrenos urbanos que estão sem uma destinação social, para implantação de programas habitacionais de interesse social. Por este mecanismo se atinge diretamente os vazios urbanos e as áreas subutilizadas do município. Apesar de esse tipo de instrumento não servir diretamente para a regularização, pode ser utilizado em conjunto com outros instrumentos, de maneira que os moradores removidos de outros terrenos, que não podem ser ocupados ou devem ser desadensados, tenham para onde ir.

Do exposto percebe-se que sua principal função é a de regularizar as ocupações pelo ponto de vista urbanístico, reconhecendo que essas áreas fazem parte das cidades, no entanto somente a ZEIS não resolve o problema da irregularidade, para que sejam reguladas juridicamente é necessário a aplicação de um processo de urbanização da área juntamente com a aplicação dos instrumentos de regularização jurídica (ALFONSIN et al., 2002, p. 92 a 96).

Para as ocupações ou favelas serem consideradas como áreas de interesse social, deve atender a alguns requisitos como: a) ser consolidada e predominantemente residencial; b) a renda dos moradores ser baixa para os padrões locais; c) áreas passíveis de urbanização, não estando em área de risco, sob pontes, viadutos, torres de alta tensão ou em áreas que não se pode construir (ALFONSIN et al., 2002, p. 92 a 96).

Tem legitimidade para solicitar que uma área ocupada seja declara área de ZEIS, os moradores da área ou a associação que representa a comunidade, junto ao Departamento ou Secretaria de Habitação, podendo também os próprios órgãos iniciar o processo de declaração de ofício sem a necessidade de serem acionados, a Câmara Municipal também tem legitimidade através da solicitação dos vereadores, do Ministério Público ou da Defensoria Pública (ALFONSIN et al., 2002, p. 92 a 96).

Segunda autora supracitada et al. (2002, p. 92 a 96), o Plano Urbanístico é um importante instrumento para a aplicação da ZEIS, por orientar as intervenções nas áreas de interesse social. Quando instituindo e executado pelo Poder Público ele defini as formas de gestão, implementação e manutenção das ZEIS, com a participação da população, da iniciativa privada, dos promotores imobiliários, das associações e das cooperativas de moradores. Além de definir os padrões de parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo, fixando os preços e as formas de financiamento, transferência ou aquisição das habitações a serem construídas, pode definir também os critérios em que o município promovera a transferência do direito de construir ou a concessão gratuita deste direito nas ZEIS, viabilizando, portanto as habitações de Interesse Social.

Portanto a criação das ZEIS, procura exercer a função social da propriedade com a função social da cidade, melhorando a qualidade de vida dos moradores das áreas em que é implementada, realizando então o objetivo do Zoneamento (ALFONSIN, 1999, p. 20).

2.4.4.4. Parcelamento

2.4.4.4.1. Lei 6.766/79 – Lei do Parcelamento

A Lei Federal nº. 6.766/79, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano foi criada visando reverter à deterioração urbana, normatizando as modalidade de parcelamento loteamento, desmembramento. (SAULE JR. et al., 2008, p. 07)

Nelson Saule Jr. et al. (2008, p. 08 e 09) dispõe que Lei do Parcelamento do Solo Urbano disciplina as seguintes matérias:

a) Modalidades de parcelamento| A lei define loteamento como a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação e logradouros públicos, ou ainda prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. A lei define como desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique a abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação das já existentes. A lei define parcelamentos de interesse público como aqueles vinculados a planos ou programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras, ou entidades públicas, bem como os destinados à regularização de parcelamento de assentamentos.
b) Requisitos urbanísticos para loteamento| A lei define como lote o terreno servido de infra-estrutura básica, cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo Plano Diretor ou lei municipal para a zona em que se situa. A infra-estrutura básica dos parcelamentos é constituída dos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. Nos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei de interesse social a iluminação pública, a energia elétrica pública e a pavimentação deixam de ser parte da infra-estrutura básica.
c) Responsabilidades do loteador e do Poder Público;
d) Elementos do projeto de loteamento e desmembramento;
e) Aprovação e registro do Parcelamento do Solo;
f) Define as competências do Município e do Estado para o parcelamento do solo urbano| Cabe ao Estado disciplinar por decreto a aprovação, pelos Municípios, de loteamentos e desmembramentos localizados em áreas de proteção especial, como as de mananciais, patrimônio cultural ou histórico, em mais de um Município, e em regiões metropolitanas, quando abranger área superior a 1 milhão de m2.
g) Relações contratuais: loteador e adquirentes de lotes| A lei disciplina as relações contratuais entre loteadores e compradores de lotes urbanos definindo quais são os componentes dos compromissos de compra e venda, cessões e promessas de cessão que valem como título para o registro da propriedade do lote adquirido. A lei admite nos parcelamentos populares a cessão de posse em que estiverem provisoriamente imitidas a União, os Estados e os Municípios, que tem caráter de escritura pública. A lei estabelece também medidas de proteção ao adquirente de lote urbano. No caso de loteamento que não foi registrado ou regularmente executado de acordo com o projeto aprovado na Prefeitura, o adquirente do lote pode suspender o pagamento das prestações restantes e notificar o loteador a cumprir com as suas obrigações.
h) O papel do Poder Público na Regularização de Parcelamento Irregular;
i) Critérios específicos para a regularização de parcelamentos de interesse social promovidos pelo Poder Público| A lei estabelece a competência para a Prefeitura Municipal regularizar loteamento ou desmembramento implantado de forma irregular pelo loteador.
j) Infrações e crimes de Parcelamento do Solo| A lei tipifica os crimes contra a Administração Pública referentes ao parcelamento do solo urbano: é crime dar início ou efetuar loteamento sem a autorização da Prefeitura, ou sem cumprir com as exigências do Poder Público determinadas na licença que aprovou a implantação do loteamento.
k) Requisitos para a modificação de área rural para área urbana para fins de implantação de parcelamento urbano| Esta alteração depende de prévia anuência do INCRA, se houver, do órgão metropolitano onde se localiza o Município, e da aprovação da Prefeitura Municipal.

Evidencia-se que a aplicação da lei a área deve atender a alguns requisitos urbanísticos, quais sejam: para existência de áreas para a destinação do sistema de circulação, a instalação de equipamento urbano e comunitário, espaços para o uso público da população como praças. Os lotes devem ser compostos de uma área mínima de 125 m² e frente mínima de cinco metros. Nos casos de loteamentos em áreas específicas ou para construção de conjuntos habitacionais de interesse social o lote poderá ser menor, em consonância com legislação estadual ou municipal (SAULE JR. et al., 2008, p. 08).

A lei de parcelamento fixa também os índices urbanísticos em que serão aprovados os parcelamentos urbanos no território brasileiro, tendo o parcelador submeter ao consentimento da prefeitura a planta de parcelamento antes de registrá-lo, o depósito do contrato no CRI é obrigatório, sendo proibida a venda dos lotes parcelados não registrados, vez que se trata de crime. O grande benefício da lei 6.766/79, foi reconhecer a competência municipal para regularizar as áreas de parcelamento ilegais dentro do território dos municípios, trouxe ainda, a possibilidade de parcelamento especial para a população de baixa renda, possibilitando regularização de casas populares edificadas em parcelamentos informais (SAULE JR. et al., 2008, p. 10).

Conforme Saule et al. (2008, p. 10 e 11) os loteamentos podem ser considerados irregulares, devido situações físicas ou urbanísticas da área em relação à infra-estrutura falta de áreas públicas e também irregularidades jurídicas, referentes às dificuldades para o registro do loteamento, principalmente, pela incorreção do título de propriedade da área. Vale lembrar que, apesar dos parcelamentos de solo urbano ter aprovação do Poder Público municipal alguns são considerados loteamentos irregulares por não terem sido executados os atos administrativos necessários para aprovação, já os loteamentos clandestinos são aqueles que não obtiveram nenhuma aprovação por parte do Poder Público municipal e surgem diante da inércia da Administração Pública em fiscalizá-los.

Como já mencionado, é de competência do município o estabelecimento de normas e procedimentos para o parcelamento do solo urbano, nos termos da Constituição Federal artigo 30, incisos I e VIII:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

[…] VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; […]

Sendo assim, a política de regularização de loteamentos irregulares, estabelecida pelo município segundo Nelson Saule Jr. et al. (2008, p. 11) pode incluir as seguintes medidas:

• Delimitação das áreas com grande concentração de loteamentos irregulares, ou de loteamento irregular com elevada densidade populacional, como as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.
• Exigir do Poder Público, para os loteamentos irregulares delimitados como Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, um plano de urbanização contendo normas especiais de parcelamento, uso e ocupação do solo e edificações compatíveis com a realidade da ocupação existente, como principal instrumento de regularização do loteamento irregular.

A Lei n° 9.785, de 29 de janeiro de 1999 trouxe alterações á Lei n° 6.766/79 à medida que atende ao objetivo de constituir instrumentos voltados à proteção do direito à moradia, com a proteção da segurança da posse da população moradora de assentamentos urbanos informais.

Cacilda Lopes apud Nelson Saule Jr. et al. (2008, p. 12 e 13), em sua dissertação sobre as legislações de parcelamento do solo urbano, tem o seguinte entendimento sobre as modificações feitas na Lei nº. 6.766/1979 pela Lei nº. 9.785/99:

[…] Constatamos que as alterações introduzidas pela Lei no 9.785/99 na Lei no 6.766/79, no tocante à flexibilização das normas quando o Estado promover empreendimentos imobiliários, tiveram como intuito minimizar a ausência, por longos anos, de investimentos em programas habitacionais. Isso em um quadro de profundas mudanças econômicas, que ocasiona o aumento de pessoas que não conseguem obter, mesmo com o trabalho, a garantia de habitação digna.

O Estado, ao perceber que o modelo de acesso à terra no Brasil privilegia apenas determinadas classes sociais, o que não conseguiu atender a uma classe numerosa de miseráveis, promove alterações na legislação, instituindo um modelo dual de acesso a lotes: um para os pobres e outro para a classe média, já reproduzido em outros momentos da História. Uma legislação de parcelamento do solo que exclui determinadas classes sociais do acesso legal à terra causa grande impacto na produção dos espaços urbanos. A parcela da sociedade que não consegue obter habitação pelo modo tradicional de aquisição de lotes fica sujeita a outras formas de apropriação do espaço urbano. Dessa forma, são criados os espaços das favelas, dos cortiços, dos loteamentos clandestinos e irregulares e espaços mais privilegiados, como os loteamentos regulares, sem falar daqueles que não têm acesso a nenhuma dessas formas de moradia, vivendo em ruas, praças, marquises e viadutos.

2.4.4.4.2. Projeto de Lei 3.057/2000

O Projeto de Lei nº. 3.057/00, que altera a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, foi aprovado na Comissão Especial da Câmara dos Deputados, no ano de 2007, agora necessita ser aprovado no plenário da Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.

Esse Projeto tem o objetivo de estabelecer normas que disciplinem o parcelamento do solo urbano e de regularização fundiária sustentável de áreas urbanas, tendo como denominação lei de responsabilidade territorial.

O doutrinador Nelson Saule Jr. et al. (2008, p. 17 e 18) cita as definições jurídicas que o Projeto de Lei n° 3.057/00 propõe e os requisitos urbanísticos e ambientais do parcelamento do solo urbano, a saber:

• área urbana e área urbana consolidada;
• das modalidades de parcelamento do solo urbano: loteamento, desmembramento, condomínio urbanístico;
• infra-estrutura básica e complementar;
• licença urbanística e ambiental integrada;
• gestão plena do Município em parcelamento do solo;
• zonas especiais de interesse social e assentamentos informais;
• empreendedor de parcelamento do solo urbano;
• regularização fundiária sustentável em área urbana;
• regularização fundiária de interesse social;
• regularização fundiária de interesse específico;
• demarcação urbanística e legitimação de posse.
• as responsabilidades do empreendedor e do Poder Público na implantação e manutenção do parcelamento do solo;
• os requisitos e critérios sobre o conteúdo e para fins de aprovação do projeto do parcelamento do solo;
• as competências do Município e do Estado sobre licenciamento para parcelamento do solo, as exigências para a adoção da licença urbanística e ambiental integrada, bem como para a entrega das obras e da licença final integrada;
• critérios para o registro do parcelamentos do solo;
• regras para os contratos, relações de consumo e direito do consumidor em parcelamento do solo;
• regularização fundiária sustentável em área urbana, regularização fundiária de interesse social e de interesse específico, demarcação urbanística e legitimação de posse, registro da regularização fundiária de interesse social;
• infrações penais, administrativas e civis sobre parcelamento do solo;
• requisitos e critérios para implantação e regularização do loteamento com controle de acesso;
• critérios sobre o custo do registro dos títulos inerentes ao parcelamento e regularização fundiária de interesse social.

O doutrinador dispõe ainda que a lei de parcelamento deve prever as situações nas quais o Poder Público tem a obrigação de iniciar e promover a regularização fundiária de assentamentos urbanos de interesse social, em relação aos planos ou programas habitacionais dos órgãos da Administração Direta ou Indireta vinculados aos Municípios, Estados, Distrito Federal e União, que se caracterizem como irregulares, tais como conjuntos habitacionais e loteamentos populares, sendo que os assentamento de interesse social localizados em áreas públicas de domínio da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, devem estar estáveis, ou seja, que tenham direitos reais constituídos, para ocorrer o parcelamento, como na concessão de uso especial para fins de moradia, Zonas Especiais de Interesse Social (SAULE JR. et al., 2008, p. 24 e 25).

Atualmente, existe um elevado número de conjuntos habitacionais e loteamentos irregulares, por terem sido implantados sem observar a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, que foram promovidos por órgãos, instituições e empresas habitacionais vinculados a Municípios, Estados e União. A Lei do Parcelamento do Solo considerando esta realidade, em seu artigo 53-A alterado pela Lei 9.785/99, prevê um tratamento especial para viabilizar o registro do assentamento objeto da regularização além de lhe declarar interesse público, a saber (SAULE JR. et al., 2008, p. 24 e 25):

Art. 53-A. São considerados de interesse público os parcelamentos vinculados a programas ou a planos habitacionais de iniciativa das prefeituras Municipais e do Distrito Federal, ou entidades autorizadas por lei, em especial as regularizações de parcelamentos e de assentamentos.

Parágrafo único. Às ações e intervenções de que trata este artigo não será exigível documentação que não seja a mínima necessária e indispensável aos registros no cartório competente, inclusive sob a forma de certidões, vedadas às exigências e as sanções pertinentes aos particulares, especialmente aquelas que visem garantir a realização das obras e serviços, ou que visem prevenir questões de domínio de glebas, que se presumirão asseguradas pelo Poder público respectivo.

Nesse contexto, a lei de parcelamento do solo deve propiciar a regularização fundiária dos inúmeros conjuntos habitacionais de interesse social promovidos pelo Poder Público de forma irregular. Sendo estendida à regularização também para as áreas públicas ocupadas pela população de baixa renda ou tradicionais, que tenham constituído direitos reais de posse ou moradia por previsão constitucional ou legal, como o direito à concessão de uso especial para fins de moradia, por ser medida necessária para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana pública, do Direito à Moradia, estabelecido na Constituição Federal, bem como do Direito à Cidade previsto no Estatuto da Cidade (SAULE JR. et al., 2008, p. 24 e 25).

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O problema da falta de moradia, bem como a vulnerabilidade da segurança da posse, que afeta grande parte dos brasileiros que vivem em assentamentos informais, vem sendo enfrentado pelas políticas urbanas cuja implantação ocorre aos poucos no país.

Devido à reforma da ordem jurídico-urbanística o instituto da Regularização Fundiária Urbana tanto sobre bens públicos quanto particulares, surgiu como alternativa para que a política pública regularize os assentamentos informais, garantido a segurança da posse aos moradores, promovendo a melhoria do ambiente urbano dos assentamentos, resgatando a cidadania e a qualidade de vida desses habitantes.

Sua concepção versa sobre vários pontos, a saber; social, jurídico e urbanístico sendo capaz de solucionar diversos problemas da informalidade nos assentamentos irregulares.

Porém, os desafios a serem superados para que ocorra à regularização das áreas urbanas ocupadas de maneira irregular nas terras públicas são muitos, sendo a falta de uma estrutura urbanística um dos principais entraves da regularização dessas áreas. Assim como, a falta de uma infra-estrutura adequada com espaços para a implantação de áreas públicas como praças e parques, rede esgoto, água e energia elétrica, além de estrutura física para a criação de acessos adequados ao assentamento com ruas que possibilite a passagem de carros de utilidade pública como ambulâncias ou bombeiros, e também ocupações que são construídas em áreas de risco ou protegidas ambientalmente são exemplos de alguns dos desafios a serem enfrentados para a aplicação das leis de regularização.

O crescimento desordenado das cidades intensificou a falta de acesso à moradia digna, o diferencial dos preços das habitações regulares e irregulares, causou o aumento da segregação social. O direito à moradia é fundamental para a concretização de outros direitos essenciais à vida humana como o direito à igualdade e da dignidade da pessoa humana. A segurança da posse é essencial, com ela o morador da área irregular pode melhorar a sua qualidade de vida através de benfeitorias em sua moradia sem a insegurança de ser despejado.

São vários os instrumentos utilizados para a regularização fundiária de terras públicas urbanas, porém os mais adequados, são aqueles que não há transferência da propriedade ao beneficiário, pois o impede de vender a propriedade e voltar à mesma situação de antes os instrumentos de concessão, tanto de uso como o de moradia exerce esse papel, à medida que o beneficiário tem apenas a posse da propriedade, o domínio sobre ela continua sendo da União, o concessionário fará uso do bem público, porém esta concessão não é vitalícia ela pode ser extinta se não cumprido seus requisitos.

A implementação dos instrumentos de regularização contribuem, porém não são suficientes, nem tão pouco perfeitos, a gestão municipal tem uma grande importância nesta questão, talvez sua relevância seja maior até que as legislações pertinentes sobre o tema, por depender de sua iniciativa e vontade para plena implementação da regularização das áreas.

É importante também a contenção do crescimento deste problema, não se pode pensar apenas em regularizar as áreas ocupadas e não pensar em uma forma de evitar que ocorra novamente em outras áreas, por isso além de programas de regularização deve haver programas que facilitem o acesso a terras legalmente a população de baixa renda, como esta sendo feito com a implantação das ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), que além de regularizar as áreas já ocupadas, também possibilitam acessibilidade à população de baixa renda em áreas públicas ainda não ocupadas.

Com isso o instituto da Regularização Fundiária das Terras Públicas Urbanas procura diminuir das desigualdades sociais dando acesso à moradia digna a população de baixa renda, passando as áreas públicas desafetas, a cumprir a sua função social, e garantir assim o direito a uma terra urbanizada aos moradores das áreas informais, além da segurança jurídica da posse.

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PAIVA, João Pedro Lamana. Regularização Fundiária de Acordo com a Lei n° 11.977, de 07 de Julho de 2009. Disponível em: <http://www.adirib.com.br/palestras/lamana150909/lamana.htm> Acesso em: 15 out. 2009.

PINHERO, Otilie Macedo, et al. Acesso à terra urbanizada : implementação de planos diretores e regularização fundiária plena. Disponível em: <http://www.unmp.org.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=62&Itemid=95> Acesso em: 17 out. 2009.

RESCHKE, Alexandra, et al. Passo-a-passo da Regularização Fundiária de Interesse Social em áreas da União [mensagem pessoal]. Mensagem recebida por <alexandra.reschke@planejamento.gov.br> em 17 set. 2009.

ROLNIK, Raquel, et al. Regularização Fundiária de Assentamentos Informais Urbanos. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos/biblioteca/regularizacao-fundiaria/publicacoes-institucionais-1/guias-cartilhas-e-manuais/livroregularizacaofundiariacomcredito.pdf/view> Acesso em: 17 out. 2009.

SOUZA, Sergio Iglesias Nunes de. Direito à moradia e de habitação: análise comparativa e suas implicações teóricas e práticas com os direitos da personalidade. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.

VALENÇA, Márcio Moraes (Org.). Cidade (i)legal. Rio de Janeiro: Mauad, 2008.

VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil: direitos reais. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2005

5. ANEXOS

5.1. Medida Provisória nº. 2.220/2001

MEDIDA PROVISÓRIA nº. 2.220, DE 4 DE SETEMBRO DE 2001.

Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1º do art. 183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

CAPÍTULO I: DA CONCESSÃO DE USO ESPECIAL

Art. 1º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.
§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, à concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
§ 2º Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas.
§ 3º A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados.

Art. 3º Será garantida a opção de exercer os direitos de que tratam os arts. 1º e 2º também aos ocupantes, regularmente inscritos, de imóveis públicos, com até duzentos e cinqüenta metros quadrados, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que estejam situados em área urbana, na forma do regulamento.

Art. 4º No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1º e 2º em outro local.

Art. 5º É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1º e 2º em outro local na hipótese de ocupação de imóvel:

I – de uso comum do povo;
II – destinado a projeto de urbanização;
III – de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
IV – reservado à construção de represas e obras congêneres; ou
V – situado em via de comunicação.

Art. 6º O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial.

§ 1º A Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo.
§ 2º Na hipótese de bem imóvel da União ou dos Estados, o interessado deverá instruir o requerimento de concessão de uso especial para fins de moradia com certidão expedida pelo Poder Público municipal, que ateste a localização do imóvel em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família.
§ 3º Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante sentença.
§ 4º O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório de registro de imóveis.

Art. 7º O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter vivos ou causa mortis.

Art. 8º O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:

I – o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou
II – o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.

Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente.

Art. 9º É facultado ao Poder Público competente dar autorização de uso àquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais.

§ 1º A autorização de uso de que trata este artigo será conferida de forma gratuita.
§ 2º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
§ 3º Aplica-se à autorização de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4o e 5o desta Medida Provisória.

CAPÍTULO II: DO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO

Art. 10. Fica criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU, órgão deliberativo e consultivo, integrante da estrutura da Presidência da República, com as seguintes competências:

I – propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de desenvolvimento urbano;
II – acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, em especial as políticas de habitação, de saneamento básico e de transportes urbanos, e recomendar as providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos;
III – propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se sobre propostas de alteração da legislação pertinente ao desenvolvimento urbano;
IV – emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;
V – promover a cooperação entre os governos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e a sociedade civil na formulação e execução da política nacional de desenvolvimento urbano; e
VI – elaborar o regimento interno.

Art. 11. O CNDU é composto por seu Presidente, pelo Plenário e por uma Secretaria-Executiva, cujas atribuições serão definidas em decreto.

Parágrafo único. O CNDU poderá instituir comitês técnicos de assessoramento, na forma do regimento interno.

Art. 12. O Presidente da República disporá sobre a estrutura do CNDU, a composição do seu Plenário e a designação dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comitês técnicos.

Art. 13. A participação no CNDU e nos comitês técnicos não será remunerada.

Art. 14. As funções de membro do CNDU e dos comitês técnicos serão consideradas prestação de relevante interesse público e a ausência ao trabalho delas decorrente será abonada e computada como jornada efetiva de trabalho, para todos os efeitos legais.

CAPÍTULO III: DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 15. O inciso I do art. 167 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“I -……………………………………………………………………………………………………….

28) das sentenças declaratórias de usucapião;

37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de uso especial para fins de moradia;

40) do contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público.” (NR)

Art. 16. Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 4 de setembro de 2001; 180o da Independência e 113o da República.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Pedro Parente

5.2 Modelo de Auto de Demarcação

AUTO DE DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA

PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE ASSENTAMENTOS URBANOS

(Art. 56, Lei nº. 11.977/07)

O PREFEITO MUNICIPAL DE ………………………………….. no uso das atribuições que lhe confere a Lei n°. ………. de ………… de ….. (Lei Orgânica do Município) e considerando o que consta do expediente administrativo n°. ……………., da Secretaria Municipal de ………………………….., FAZ SABER que o terreno urbano localizado no bairro………………….. (ou distrito ou denominação tradicional do lugar), neste Município, com área total de ……………. m2 com as seguintes características, dimensões e confrontações………… (coordenadas georreferenciadas dos vértices, se for o caso) registrada no Registro de Imóveis do Município de ……………… sob a matrícula número …………. (ou transcrição), em nome de ………………………………………. (referir os nomes das pessoas que constam no registro (se houver registro), FOI DEMARCADO pela equipe técnica da Secretaria de ………………………….. deste Município, conforme planta, memorial descritivo, planta de sobreposição e certidão(ões) do Registro Imobiliário, que seguem anexos e integram o presente Auto de Demarcação para fins de REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, nos termos da Lei Federal n°. 11.977, de 07 de julho de 2009, da Lei Federal n°. 10.257, de 10 de julho de 2001, da Lei Municipal n°. ……….. de …. de ……………. de ……. e do Decreto n°. …………………., de …… de ………………… de ……….. (referir, se existente, toda a legislação municipal que regulamentou o procedimento de regularização fundiária no Município). Prefeitura Municipal de ………………… em ….de…….de 200…..

PREFEITO MUNICIPAL

REGISTRE-SE E PUBLIQUE-SE, etc.

Modelo de Auto de Demarcação

(Parágrafo adicional no caso de área pública)

(artigo 56,§2)

Considerando que a referida DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA abrange (ou confronta com) ÁREA PÚBLICA pertencente ………………………(à União, ao Estado de …………….., ao Distrito Federal ou ao Município de ……………………), foi realizada a NOTIFICAÇÃO do(a) ……………………. (referir a respectiva Procuradoria-Geral ou Órgão de Administração Patrimonial do ente federado envolvido), conforme documento de fl. …., para que manifestasse, no prazo de 30 (trinta) dias, se era titular do domínio sobre a referida área, não tendo havido manifestação no referido prazo.

Prefeitura Municipal de ………………… em ….de…….de 200…..

PREFEITO MUNICIPAL

REGISTRE-SE E PUBLIQUE-SE, etc.

5.3 Modelo de Averbação do Auto de Demarcação Urbanística

AV-…./…….., em …/…/……

TÍTULO – AUTO DE DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA.

Nos termos do AUTO DE DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA de que trata o expediente administrativo n° ….., lavrado pelo Município de ……, em …/…/…… e assinado pelo Exmo. Senhor Prefeito Municipal ……… , instruído com os documentos previstos no parágrafo 1º, incisos I, II e III do art. 56 da Lei n° 11.977/2009, fica constando que o imóvel objeto desta matrícula foi demarcado pelo Poder Público Municipal, para fins de regularização fundiária de interesse social, nos termos da referida Lei.

PROTOCOLO – Título apontado sob n°……., em 8/9/2009. Sapucaia do Sul, 8 de setembro de 2009.

5.4 Modelo de Registro de Parcelamento

R…/………, em …./…./……

TÍTULO – REGISTRO DE PARCELAMENTO DE SOLO. – Nos termos do que consta do expediente administrativo n° ……. e do requerimento firmado pelo Município de …………., em …/…/……., através de seu Prefeito Municipal ……………… , instruído com a documentação prevista no art. 51 da Lei n° 11.977/2009, fica constando que o imóvel objeto desta matrícula foi regularizado/loteado pelo Poder Público Municipal, nos termos do art. 58 da referida Lei, por se tratar de área de interesse social, da seguinte forma: 20.000,00m2 destinado aos lotes; 15.000,00m2 destinado ao sistema viário e 4.000,00m2 destinado às áreas públicas. As demais condições constam do respectivo processo.

PROTOCOLO – Título apontado sob n° ………, em …./…./…… Sapucaia do Sul, …. de ……….. de …….

5.5 Modelo de Título de Legitimação de Posse

O PREFEITO MUNICIPAL DE……………., tendo em vista o procedimento de Regularização Fundiária de Interesse Social de que trata o expediente administrativo n°……, da Secretaria Municipal de………………, CONCEDE o presente TÍTULO DE LEGITIMAÇÃO DE POSSE do imóvel situado neste Município na Rua………….. (descrever e caracterizar o imóvel), conforme matrícula n°………… do Registro de Imóveis desta Comarca a FULANA(O) DE TAL (qualificar a(s) pessoa(s) titulada(s), na condição de detentor(a) da posse direta, o DIREITO DE MORADIA sobre o referido imóvel, nos termos do art. 59 da Lei n° 11.977/2009.

Data e ASSINATURA DO PREFEITO MUNICIPAL.

(Publicado no Diário Oficial de……………..)

5.6 Modelo de Registro de Legitimação de Posse

(Art. 59)

R…./…….., em …/…/…….

TÍTULO – LEGITIMAÇÃO DE POSSE.

Nos termos do instrumento administrativo de legitimação de posse do que trata o expediente administrativo n° …….., firmado em ………, pelo Município de ………., através de seu Prefeito Municipal ………………., fica constando que, nos termos do art. 59 da Lei n° 11.977/2009, foram legitimados na posse do imóvel objeto desta matrícula FULANA DE TAL, do lar, com RG n° …………. E seu esposo BELTRANO DE TAL, pedreiro, com RG …………, conferindo-lhes o DIREITO DE MORADIA.

PROTOLOCO – Título apontado sob n° ……… em …/…./……. . Sapucaia do Sul, em…/…/…….

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