CENTRO UNIVERSITÁRIO DE PATOS DE MINAS – UNIPAM FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS – FACIA
CURSO: CIÊNCIAS CONTÁBEIS
DISCIPLINA: ESTÁGIO SUPERVISIONADO I
GESTÃO E RESPONSABILIDADE NO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
PATOS DE MINAS
2010
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
2 JUSTIFICATIVA
3 OBJETIVOS
3.1 Objetivo Geral
3.2 Objetivos Específicos
4 CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO
4.1 Histórico
4.2 Dados Importantes
4.3 Análise da Organização Face ao Meio Ambiente Político, Econômico e Social ao Qual Está Inserida
5 REVISÃO TEÓRICA
5.1 História da Previdência
5.2 Constitucionalização
5.3 Previdência no Brasil
5.4 Constituição Federal de 1988
5.5 Regime Próprio de Previdência – RPPS
5.6 Responsabilidades dos Gestores
5.7 Fiscalização dos RPPS e das Penalidades
5.8 Impacto do Descumprimento das Determinações do Regime Próprio de Previdência
6 METODOLOGIA
7 CRONOGRAMA DE TRABALHO
REFERÊNCIAS
1 INTRODUÇÃO
A Previdência tem sido estudada intensivamente pelos pesquisadores na busca do ponto de equilíbrio para manutenção do expressivo Seguro Social Brasileiro. Logo, sem adentrar no contexto histórico e sua evolução, incorrer-se-ia lapso grave sem observar os crescimentos econômicos e o envelhecimento da população mundial em todos os tempos, nascendo a necessidade de colocar em ação o verdadeiro sentido da previdência, prever, antever, como regime contributivo, solidário preservando a segurança de quem trabalha ou trabalhou em período produtivo.
Diante disso, o seguro social previdenciário encaixa como setor amadurecido com o crescimento político, social e econômico brasileiro. Pesquisas direcionadas no que tange a gestão responsável dos Regimes Próprios de Previdência do Servidor Público mostram que mesmo sendo um sistema novo no Brasil, comparado ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, com 87 anos, o RPPS1, com pouco mais de 10 anos, foi implantado nos municípios brasileiros com características de cumprir com exigências legais.
Conforme o exposto pelo art. 40 da Constituição Federal de 1988, a observação dos critérios preserva o equilíbrio financeiro e atuarial das previdências. A presente pesquisa é voltada para a Previdência Social Pública, com o objetivo de analisar os enfrentamentos tanto de gestores como usuários no campo de incertezas. Diante das mudanças nas regras previdenciárias, os Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS vieram preencher esta lacuna, tendo um gerenciamento independente, reduzindo a má interpretação e indefinição das obrigações dos Entes Federativos2, com recursos e concessões de benefícios mais perto dos usuários. Agora, a confiança e as decisões serão definidas em conjunto com os interessados.
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 fala dos princípios a serem obedecidos, destacando principalmente o da legalidade e o da impessoalidade. Isso nos remete à questão do equilíbrio financeiro ao longo prazo, o que é inevitável quando se trata da questão administrativa atual. Essa pesquisa não tem como intento a definição se algo está bom ou ruim. Em âmbito municipal, o art. 1º da Lei Municipal 1.835, de maio de 2006, trata o RPPS de Carmo do Paranaiba, define-o como uma autarquia independente contábil, jurídica, especifica a necessidade da maturidade administrativa e da operacionalização envolvendo responsáveis e interessados na coisa pública.
Neste contexto, a pesquisa é qualitativa, pois o assunto requer muita atenção, quando fala de recursos que serão provisões que seguraram aqueles que estão na ativa. Segundo Martins (2000) apud Waldemar Ferreira (1962, p. 27), “…é possível compreendermos o desenvolvimento da ciência no decorrer dos anos, o que se mostra uma necessidade premente, avançados cálculos aturais demonstrando o ponto de equilíbrio da previdência”.
Na atualidade, a administração pública no campo da transparência e responsabilidade, conforme o art. 37 da C/F de 88, que fala da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência, já é fato e requer ferramentas legais que impulsionam servidores públicos a uma nova era, a busca de empresas públicas mais técnicas e responsáveis.
Neste contexto, a reforma previdenciária e renovação cultural do agente público ganham alternativas para Gestão e Responsabilidade, em que a observância da legalidade e das consequências de nossos atos, como executores ou gestores no meio público, se torna cada vez mais necessária. (Diário do Senado Federal, 2004)
…legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, longe de se constituírem em letra morta ou em mandamentos sem nenhum apelo prático, bem ao contrário, têm servido como balizas fundamentais para a regulamentação de importantes dispositivos constitucionais.
A regulamentação destes dispositivos constitucionais como novos adventos e também a implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101 de 2000 são fortes indícios dessa mudança cultural e técnica de nossa era.
2 JUSTIFICATIVA
Nesta seção será apresentada e discutida a justificativa do tema.
Justificativa é o convencimento de que o trabalho de pesquisa é fundamental de ser efetivado. Ela exalta a importância do tema a ser estudado, ou justifica a necessidade imperiosa de se levar a efeito tal empreendimento para o crescimento de profissionais que estão se formando terem a visão da carência no setor público quando se trata de previdência própria.
O atual processo de transparência exigido e necessário nas administrações públicas na atualidade não se faz somente pela boa vontade, mas com conhecimento e técnica.
Através de uma pesquisa investigativa e qualitativa, comparando legislações no decorrer de épocas, realizar-se-ão levantamentos de possíveis conflitos e interpretações na operacionalização e falhas do sistema previdenciário que proporcionarão aos usuários e aos gestores do RPPS o conhecimento da importância e da evolução das previdências, principalmente a pública.
3 OBJETIVOS
Nesta seção serão apresentados os objetivos deste trabalho no intuito de aprofundar na questão administrativa e operacionalização dos RPPS, conforme exigências legais.
3.1 Objetivo geral
Analisar e demonstrar a responsabilidade dos gestores dos RPPS – Regimes Próprios de Previdência Social, no contexto atual.
3.2 Objetivos específicos
Analisar as exigências dos órgãos que regem o RPPS – Regime Próprio de Previdência Social;
Discutir a responsabilidade dos gestores do RPPS – Regimes Próprios de Previdência Social;
Enumerar as penalidades na gestão do RPPS – Regimes Próprios de Previdência Social.
Analisar o impacto do descumprimento das determinações do RPPS.
4 CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO
Nesta seção será abordado um breve histórico da entidade onde estaremos realizando estágio, que teremos como foco de pesquisa.
4.1 Histórico
A seguridade é demonstrada nos primórdios, através dos habitantes das cavernas, quando já guardavam algo da caça para um momento posterior, aparecendo, a partir daí, um instinto na busca de uma demonstração das novas necessidades que foram sendo criadas pelo homem diante da complexidade, em seu campo de ação ou raio de conforto. Impulsionado a algo mais, ele presumiu essa escassez e assim desenvolveu ferramentas que lhe dessem segurança futura. Chega-se, então, aos nossos dias munidos dessa grandiosa era dos cálculos atuariais.
4.2 Dados Importantes
Razão Social: Instituto de Previdência dos Servidores Municipais de Carmo do
Paranaíba – MG.
Sigla: IPSEM
Endereço: Praça Dona Santana 1917, Centro
CEP- 38840-000 – Carmo do Parnaíba – MG
Telefone: (34) 3851 -3722
E-mail: [email protected]
CNPJ: 08.048.170/0001-58
Inscrição Estadual: isenta
O IPSEM (Instituto de Previdência dos Servidores Municipais de Carmo do Paranaíba) é administrado por um Superintendente.
4.3 Análise da Organização Face ao Meio Ambiente Político, Econômico e Social ao Qual Está Inserida.
O Instituto de Previdência dos Servidores Municipais de Carmo do Paranaíba (IPSEM) é uma autarquia municipal, concentrando seu movimento financeiro na própria cidade, dando ao segurado comodidade no âmbito de requerimentos de seus direitos.
O IPSEM3 está inserido na sociedade carmense como entidade de grande valor não somente como seguro social, mas também no âmbito econômico e social, gerador de soluções imediatas dos anseios de seus usuários.
A previdência dos servidores municipais conta hoje, no executivo, com 169 servidores aposentados, 48 pensionistas, em média 11 auxílios doença mensal, paga 174 abonos família ao mês e 03 salários maternidade, Servidores Municipais da Câmara, 8 servidores ativos e paga 02 abonos família. O IPSEM é fiscalizado pelos poderes Executivo e Legislativo e também por um Conselho Fiscal, que recebem mensalmente relatórios informativos.
5 REVISÃO TEÓRICA
Nesta seção tratar-se-á do lado histórico da previdência, como surgiu e quais seus efeitos no mundo, seus efeitos e seu desenvolvimento, correlacionado ao trabalho a ser desenvolvido e relacionando também conceitos.
5.1. História da Previdência
Historicamente, o homem tem demonstrado, em certo período, a providência de algo com o intuito de prover, como pele de animais, agasalhos, pedaços de ossos, pedras como armas de caça ou defesa e restante de comida. Mesmo os nômades procuravam viver em grupo visando uma maior proteção. Aqui relacionam-se somente as sensações de proteção às novas necessidades e não ainda no sentido universal de previdência, mas no sentido instintivo sem ferramentas ricas para demonstrar suas atitudes. Dessa forma, o homem já provia o que era necessário e em quantidade que sua evolução intelectual abrangia.
Não deve esquecer-se de estudar o passado sobre previdência, pois este nos enriquece como ciência. Segundo Martins (2000) apud Waldemar Ferreira (1962, p. 27), é possível compreender o desenvolvimento da ciência no decorrer dos anos, o que se mostra uma necessidade premente, o marco exato fica por conta da subjetividade antropologia e histórica de cada pesquisador, como ser humano, no seguimento religioso, que realizava ações neste sentido.
Segundo Martins (2000, p. 27) “…noticia da preocupação do homem em relação ao infortúnio… traz sentido maior do entendimento de prever, segurar-nos de necessidades futuras quanto homens interessados no equilíbrio da existência”.
Em 1898, a França criou assistência à velhice e ao acidente de trabalho, enquanto a Inglaterra, com um pouco mais de avanço, cria vários mecanismo num curto prazo. Em 1897, instituía o “Workmen’s Compensation Act, criando seguro obrigatório contra acidentes do trabalho. Em 1907, cria o sistema de assistência à velhice e acidente de trabalho e em 1908 instituiu o Old Age Pensions Act, que era pensões aos maiores de 70 anos independente de terem contribuído. Em 1911, a Inglaterra cria o “National Insurance Act”, que era um sistema compulsório onde as contribuições sociais vinha dos empregadores, empregados e Estado
O contexto histórico, no âmbito de evidenciar como o crescimento previdenciário é resultado das novas necessidades criadas pelo crescimento demográfico, social, industrial e econômico, mostra que o homem também desenvolve ferramentas as quais possibilitam o estudo do equilíbrio nas necessidades da humanidade.
5. 2 Constitucionalização
Surge aí uma nova fase que é denominada de constitucionalismo social, pois as Constituições dos paises começavam a tratar de direitos sociais, sendo que a primeira Constituição do mundo a incluir em seu texto o seguro social foi a do México, em 1917, em seu art. 123. Segundo Martins (2000, p 28)
A partir do término da Primeira Guerra Mundial, surge o que pode ser chamado de constitucionalismo social, que é a inclusão nas constituições de preceitos relativos à defesa social da pessoa, de normas de interesse social e de garantia de certos direitos fundamentais, incluindo o Direito do Trabalho.
A Organização Mundial do Trabalho (OIT) foi criada pelo Tratado de Versalhes em 1919 e passou a evidenciar a necessidade de um programa sobre previdência social em 1921. Nos Estados Unidos, o presidente Franklin Roosevelt criou o New Deal, novo acordo, com a ideia de que o estado estava promovendo o bem estar social, (Welfare State), após a crise econômica de 1929, na tentativa de amenizar o impacto. Esse acordo visava combater as perturbações da vida humana, especialmente o desemprego resultado da crise.
5.3 Previdência no Brasil
O Brasil tem uma divisão acentuada na sua história de previdência social, o seu desenvolvimento, assim como em boa parte do globo, teve início no meio privado, voluntário e mediante a formação dos primeiros planos mutualistas, tratando dos direitos sociais no Brasil, e não especificamente da Previdência Social. A Constituição Imperial de 1824 traz um ensaio à assistência social, ainda que timidamente e sem disposições concretas sobre direito previdenciário.
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte:
(…)
XXXI. A Constituição também garante os socorros públicos.
A primeira legislação sobre Direito Previdenciário é de 1888, surgindo por meio de categorias das classes trabalhadoras, que criou a Caixa de Socorro para o pessoal das estradas de ferro do Estado:
O Decreto n° 9.912-A, de 26 de março de 1888, regulou o direito à aposentadoria dos empregados dos Correios. Fixava em 30 anos de efetivo serviço e idade mínima de 60 anos os requisitos para a aposentadoria.
O Decreto-Legislativo n°. 4.682, de 14 de janeiro de 1923, mais conhecido como “Lei Elói Chaves”, é dado como um marco para o desenvolvimento da Previdência Social brasileira. Com efeito, tal norma determinava a criação das caixas de aposentadorias e pensões para os ferroviários, a ser instituída de empresa a empresa e, em 1935, na área privada, foi criado o primeiro órgão de previdência social, chamado Montepio Geral dos Servidores do Estado – MONGERAL, nascendo aí a Previdência Privada no século XIX proposta pelo então Ministro da Justiça, Barão de Sepetiba, que, pela primeira vez, oferecia planos com características de facultatividade e mutualismo. .
Gradativamente, essa responsabilidade foi se transferindo para o Estado, o Decreto n°. 19.433/1930 criou o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, tendo como uma das atribuições orientar e supervisionar a Previdência Social, inclusive como órgão de recursos das decisões das Caixas de Aposentadorias e Pensões
A constituição de 1934 foi a primeira a estabelecer o custeio tríplice da Previdência Social no Brasil, com a participação do Estado, dos empregados e dos empregadores, ai o plano era deixar o estágio da assistência pública para adentrar na era do seguro social, que não poderia ser diferente em todo mundo. O Social Security Act norte-americano, implantado em 1935, foi o impulsionador da mudança da concepção do seguro social, sendo que, a partir da sua criação, todo cidadão norte americano obrigatoriamente era registrado na seguridade social desde seu nascimento. Em 1937, a constituição brasileira não trouxe grandes mudanças ou inovações no plano previdenciário, a expressão “seguro social” como sinônimo da expressão Previdência Social, sem ostentação prática, no seu (art. 137, alínea “m”) estabeleceu seguros a velhice, de invalidez e de via para os casos de acidente de trabalho. No embalo da constituição de 1937, foi criado o Decreto-lei nº 7.526, de 07 maio de 1945, que determinou a criação de um só Instituto de Previdência, denominado de Instituto dos Seguros Sociais do Brasil – ISSB, que não chegou a ser instalado em virtude de desinteresse político.
No ano de 1946, com o advento da nova constituição, foi abandonado o termo seguro social e a expressão Previdência Social veio pra ficar, não havendo mudanças significativas, mas seguindo movimento mundial influenciado pelo pós-guerra, em 1967, a quinta constituição republicana do Brasil, preparada pelo governo militar e aprovada pelo congresso se discussão, introduz a novidade do seguro desemprego. Nesse intervalo de 1967 até a sexta constituição republicana do Brasil, a de 1988, várias leis e mudanças aconteceram. A Lei n° 5.316, de 14 de setembro de 1967, integrou o seguro de acidentes do trabalho na Previdência Social; a Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, instituiu o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP; a Lei n° 5.859, de 11 de dezembro de 1972, incluiu os empregados domésticos na Previdência Social.
Aparece ai uma maturidade na instituição governamental brasileira que, por meio de um setor especifico, através da Lei n° 6.036, de 1° de maio de 1974, criou o Ministério da Previdência e Assistência Social, desmembrado do Ministério do Trabalho, ficando evidente o grande passo no setor de Previdência no Brasil. O rastro histórico da previdência brasileira teve altos e baixos no que concerne ao rumo a ser tomado, até chegar ao modelo atual. Em 1966, foi criado o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), tendo ai uma fusão de todos os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), até a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INSS). O INAMPS que funcionava junto ao INPS foi extinto e passou a ser coberto pelo Sistema Único de Saúde (SUS), ai sim um dos maiores amadurecimento brasileiro em matéria de custeios dos benefícios previdenciários com esta definição das áreas previdenciária e de saúde.
5.4 Constituição Federal de 1988
A Lei Maior de 1988, marco do marketing democrático e social do Estado Brasileiro tratou de alargar o tratamento constitucional à Previdência Social, dispondo pela primeira vez o termo Seguridade Social, como conjunto de ações integradas, expresso no art. 194 da carta magna.
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Segundo a doutrina legislativa, a Seguridade Social é uma técnica moderna de proteção social que busca programar a dignidade da pessoa humana, tem como custeio o empregador e empregado, a operacionalização na administração pública tem buscado em capacitação daqueles que executa funções atos primordiais para resultados satisfatórios. A nova carta magna, em seu art. 37, enfatiza os princípios os quais deverão obedecer todos aqueles que pleiteiam cargo ou função na área pública, observando regulamentações feitas pela Emenda Constitucional nº. 19 de 1998.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 19, de 1998).
Em virtude da preocupação e da experiência das legislações anteriores, o art. 201 da Constituição Federal é fiel e incisivo no trato de custeio da previdência social com caráter contributivo, filiação obrigatória e que “observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial..”, descrevendo benéficos, beneficiários e partes financiadoras, o §11 do art. 201 da Constituição Federal de 1988. “Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária…”, a clareza do assunto no trato do custeio da previdência está no art. 195 da Constituição Federal.
A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais.
A textualização da Constituição Federal de 1988 ora traz seguridade social ora previdência social, sem interferir na forma financiadora do sistema não causando conflito de entendimento na sua execução como seguro social previdenciário. .
5.5. Regime Próprio de Previdência Social – RPPS
A Carta Magna de 1988, em seu art. 40, deixa livre aos Estados, Municípios e Distrito Federal a criação de Previdência Própria, estabelecido no âmbito de cada Ente Federativo, que assegure, por lei, a todos os servidores titulares de cargo efetivo, pelo menos os benefícios de aposentadoria e pensão por morte. O RPPS trata das normas previdenciárias aplicadas aos servidores públicos titulares de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O RPPS é administrado por uma unidade gestora responsável por seu gerenciamento e operacionalização, ficando vedada à existência de mais de um Regime Próprio e mais de uma Unidade Gestora em cada ente estatal, conforme o § 20 do art. 40 da Constituição Federal de 1988.
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os Servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X. (Incluído pela Emenda Constitucional nº. 41, 19.12.2003)
O art. 40 da Constituição Federal traz genericamente ‘assegurado regime de previdência’, não especificando se é RGPS ou RPPS, a definição a quem compete criação de Regime Próprio de Previdência fica mais clara no art. 24 da Carta Magna. No entanto, há especialistas que acordam ser de livre vontade a criação de RPPS.
art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;
Do ponto de vista de alguns juristas, as interpretações devem ser coesas com a própria legislação maior, clara no art. 30 da Constituição Federal, extinguindo conflitos possíveis.
Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 41, 19.12.2003).
A partir da EC nº. 20, só é permitido aos servidores efetivos e estáveis a filiação ao RPPS, finalizando interpretação a quem tem direito de filiar ao RPPS, conforme o art. 40 da Constituição Federal.
Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
Fica válida, então, a Emenda Constitucional nº. 41, 19.12.2003, que em sua redação prevês a regulamentação de cargos salários, definindo realmente servidores titulares de cargos efetivos, instituindo o caráter solidário, além de caráter contributivo, prevendo o equilíbrio financeiro atuarial, estabelecendo a participação de todos para custear o sistema.
5.6. Responsabilidades dos Gestores
O cenário atual deficitário de profissionais com conhecimentos atuando ou que venham atuar na área pública compromete o sistema de regime próprio, pois o RPPS no Brasil é um sistema novo, possui expressivo volume de valores e segurados. Com pouco mais de 10 anos esbarra nas exigências legais, como prestação de contas e metas atuariais por falta de mão de obra qualificada e observância da função que desempenha. A Secretaria de Políticas de Previdência Social – SPS realiza estudos, examina pareceres e acordos, supervisiona, subsidia e orienta o sistema previdenciário na formulação de políticas e ações estratégicas, mas cabe aos gestores vivacidade e perspicácia, pois está se deslocando de um sistema indefinido de previdência pública para um sistema independente com responsabilidades também independentes das ações políticas do Ente Federativo. A revista Previdência Nacional, em sua edição nº. 01 de 2008, p14, nos traz um alerta de que “em muitos lugares falta até conhecimento da massa para saber onde se pode ou não melhorar. Uma boa pergunta a fazer é: você conhece exatamente o seu problema?”
As previdências estruturadas nos municípios brasileiros, sob a égide de legalizar-se diante da união e TCE4, deixaram para as previdências próprias pesadas responsabilidades assumidas por um sistema falho e político que cada ente legalizava e pagava benefícios sem regras definidas. Cabe ao gestor do RPPS buscar incessantemente conhecer, analisar e discutir sua responsabilidade. Sérgio Damasceno, ao escrever na Revista Previdência Nacional edição nº. 01 de 2008, p20, salienta aos gestores a busca do conhecimento.
O êxito da entidade local dependerá de pessoas que efetivamente detêm o conhecimento da previdência. “Sem se cercar de base técnica e de profissionais qualificados, é complicado criar um ente municipal”.
Quando se age, se faz ou se executa funções, assume-se responsabilidade que não somente é ocupar cargos, mas é também executá-las, é ter conhecimento daquilo que desempenha. Segundo o art. 1º da Lei nº 7.209, de 11 de julho de 1984, que trata da aplicação da lei penal, quando pensa em penalidade traz a lei em seu bojo reservas, as quais são muito bem observadas na linha do tempo como crescimento das ferramentas no âmbito de coibir as transgressões possíveis à cidadania. Em seu artigo 1°, diz-se que ‘Não há crime sem lei anterior que o defina. Não há pena sem prévia cominação legal’.
O esboço das doutrinas torna uma obrigatoriedade do legislador pensar nos conceitos dos crimes na visão futura, a responsabilidade na função pública na área privada não foge ao sistemático problema da execução e da coisa assumida, o termo jurídico deixa claro. Segundo o Dicionário Aurélio, responsabilidade é a condição jurídica de quem, sendo considerado capaz de conhecer e entender as regras e leis e de determinar a própria vontade e ações, pode ser julgado e punido por algum ato que cometeu. O § 1º do art. 1º da Lei 101 de 2000, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, cria condições para a implantação de uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício pleno da cidadania.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas…
Nesse sentido, há carência de profissionais cônscios de obrigações assumidas e por vezes executadas por outros. Sem desvincular do resultado os gestores, em um sistema complexo, buscam ferramentas fundamentais para desempenho satisfatórios em suas gestões.
5.7. Fiscalização dos RPPS e das Penalidades
É necessária a observação dos gestores dos RPPS quanto às orientações e adequações de procedimentos administrativos, operacionalização e concessão de benefícios. Conforme a Orientação Normativa SPS Nº. 2, de 31 de março de 2009, no âmbito de reunir leis, decretos e portarias, são exigidos esforços maiores para entender e aplicar essas orientações segundo o que já existia. O advogado Marcelo Barroso, na Revista Previdência Nacional, em sua edição nº. 07 de 2009, p18, diz que essas orientações que lutam para unificar as legislações que regem os RPPS em cartilha ou instruções única precisam ser mais claras, pois podem deixar Gestores e Ente Federativo em situação difícil diante dos Tribunais de Conta do Estado, por interpretações ou conflitos.
…gestor descumprir a orientação, ele pode ser responsabilizado pessoalmente e prejudicar
O ente federativo, que corre o risco de ficar sem o Certificado de Regularidade Previdenciário (CRP) ou mesmo sem a Certidão Negativa de Débito (CND). Isso pode restringir o acesso do estado ou município a verbas federais, além de provocar outras restrições que colocam em risco a própria administração pública.
Barroso (2009) diz que a orientação normativa tem seu valor de reorganizar o que está fragmentado, leis, decretos e portarias ao longo do tempo na evolução previdenciária própria no Brasil, e que órgãos responsáveis agilizem outra orientação e revoguem portarias e orientações anteriores unificando procedimentos e diminuindo riscos tanto para os entes federativos e gestores do RPPS no campo da interpretação.
Gestores têm responsabilidades incalculáveis ao assumirem a gestão da previdência própria, mesmo que a lei lhe assegure certa tranquilidade separando as contas do Ente Federativo do RPPS, já demonstrando preocupação na lide com o erário da previdência que tem características de movimentação corrente, mas grande parte presume que é facultado para os futuros benefícios, segundo o inciso II, no art. 6º da Lei nº. 9.717 de novembro de 1998: Art. 6º… II – existência de conta do fundo distinta da conta do Tesouro da unidade federativa.
A preocupação do legislador com a coisa pública, o zelo até então desprezado por gestores que não tinham regras definidas inicia no art. 7º da Lei nº 9.717 de 1998, que determina punições ou restrições. Primeiro, o Ente Federativo que não tiver esta observância de zelo com o erário público viria ser responsabilizado.
Art. 7º O descumprimento do disposto nesta Lei pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e pelos respectivos fundos, implicará, a partir de 1º de julho de 1999:
I – suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União;
II – impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;
III – suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais;
IV – suspensão do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social em razão da Lei no 9.796, de 5 de maio de 1999. (Incluído pela Medida Provisória nº. 2.187-13, de 2001)
O art. 8º complementa essa restrição nesta mesma lei, e com texto mais duro sobre dirigentes destas Unidades Gestoras, quando trata de responsabilidades junto ao órgão público, para o Ente Federativo. O art. 7º trata de descumprimento, já o art. 8° da Lei nº 9.717 de 1998 em seu parágrafo único é incisivo: “infrações dos gestores serão apuradas”. Veja o artigo na integra.
Art. 8º Os dirigentes do órgão ou da entidade gestora do regime próprio de previdência social dos entes estatais, bem como os membros dos conselhos administrativo e fiscal dos fundos de que trata o art. 6º, respondem diretamente por infração ao disposto nesta Lei, sujeitando-se, no que couber, ao regime repressivo da Lei no 6.435, de 15 de julho de 1977, e alterações subseqüentes, conforme diretrizes gerais.
Parágrafo único. As infrações serão apuradas mediante processo administrativo que Tenha por base o auto, a representação ou a denúncia positiva dos fatos irregulares, em que se assegure ao acusado o contraditório e a ampla defesa, em conformidade com diretrizes gerais.
O campo de trabalho mostra a necessidade de desenvolver discussões que envolvam gestores do Ente Federativo e do RPPS, no âmbito da responsabilidade assumida. Quanto ao cumprimento de operacionalização pública que está ligada uma gestão a outra, o ente federativo receberá os repasses conveniados dando uma contra partida documental onde terá que apresentar o Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP. O gestor do RPPS tem grande responsabilidade no que concerne aos cumprimentos das etapas exigidas pelo Ministério da Previdência Social, como demonstrativos de repasse bimestrais assinados pelos gestores do ente federativo e do RPPS, que são os comprovantes de recolhimentos previdenciários repassado ao RPPS. O não cumprimento das partes envolvidas faz com que respondam civil, penal e administrativamente, conforme o Parágrafo único do Decreto nº 3.788 de 11 de abril de 2001, que trata da instituição no âmbito da administração pública: “Parágrafo único. O servidor público que praticar ato com inobservância do disposto neste artigo responderá civil, penal e administrativamente, nos termos da lei”.
Para que seja emitido o Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, tem que se observar o disposto da Portaria MPS n. º 204 de 10 de julho de 2008, que traz orientações e cobranças sobre a exigência do CRP, os critérios para sua emissão. A Secretaria de Políticas de Previdência Social – SPS, subordinada ao MPAS5, é encarregada pela emissão do CRP. Observemos a grande mudança tecnológica implantada pelo Ministério da Previdência Social, no art. 5º da Portaria MPS Nº 172, de 11 de fevereiro DE 2005 – DOU de 14/02/2005 – Revogado. Aqui há um texto mais agressivo com nuança de intimidar: ‘…examinará o cumprimento, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, dos critérios e das exigências abaixo indicadas, estabelecidas na Lei nº 9.717, de 1998, e na Portaria PAS nº. 4.992, de 1999…”
O art. 3º da Portaria MPS Nº. 204, de 10 DE julho de 2008 – DOU DE 11/07/2008 – Alterado, Alterado pela Portaria MPS nº. 346, de 29/12/2009 – DOU de 30/12/2009, Alterado pela Portaria MPS nº. 83, de 18/03/2009 – DOU DE 19/03/2009, Alterado pela Portaria MPS nº 402, de 10/12/2008 – DOU DE 11/12/2008, tem características muito mais de supervisão e disposição de parte técnica facilitando o trabalho dos entes federativos do que fiscalização, colocando à disposição sistema de informações que facilite o trabalho dos contabilistas que atuam na área pública.
Art. 3º Para acompanhamento e supervisão dos regimes de previdência social da União, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios, a SPS desenvolverá e manterá o Sistema de Informações dos Regimes Públicos de Previdência Social – CADPREV.
Do ponto de vista dos órgãos superiores do MPAS e seus gestores, o desenvolvimento de ferramentas como banco de dados unificado já era previsto em lei. Segundo Nancy Abadia, da Secretaria de Políticas de Previdência do MPAS, na revista Previdência Nacional de novembro/dezembro de 2009, será implantado o CNIS-RPPS e testado em dezembro de 2010.
A criação do CNIS atende uma exigência da Lei 10.887, de 2004, que obrigou a formação e um cadastro previdenciário nacional, reunindo dados do setor privado, municípios, estados, Distrito Federal e União.
As pesquisas e debates atuais são incisivos quando se trata dessas implantações que vêm ocorrendo junto ao MPAS devido à estruturação dos RPPS, aumentando ai a complexidade da seguridade previdenciária, exigindo de todos os envolvidos o cumprimento daquilo que as leis instituíram. A Lei Nº. 10.887, de 18 de junho de 2004, em seu art. 3º, cita a criação de um sistema único como carro chefe do MPAS no âmbito de um controle satisfatório, com um só banco de dados como prevê a lei. “Art. 3o Para os fins do disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão sistema integrado de dados…”
Segundo Nancy Abadia (Previdência Nacional, 2009), o principal foco é o ganho de eficiência de gestão dentro do sistema previdenciário brasileiro. Essa gestão ágil vem beneficiar gestores em âmbito municipal, que podem usufruir de ferramentas como o Sistema Previdenciário de Gestão de Regimes Públicos de Previdência Social (Siprev-Gestão), que são diretrizes a serem tomadas, por ente federativo e RPPS utilizando ferramentas como estas e da assistência que a SPS vem fornecendo, cumprindo com tal legalidade.
Segundo Sheyla Barreto Braga de Queiroz, (Previdência Nacional, 2009), subprocuradora geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, “A bússola do Tribunal de Contas é a legalidade”. Isso demonstra a necessidade de ampliar as discussões e reduzir o quantitativo de leis, consolidando o que já existe com melhorias, casos que a interpretação paira sobre o prisma da subjetividade, de ente para ente, no caso do magistério segundo a lei, § 5o do art. 40:
§ 5º – Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, “a”, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 20, de 15/12/98).
A aplicabilidade da Constituição Federal visando o equilíbrio atuarial financeiro sem surpresas, a curto e longo prazo, está organizada sob forma de regime geral:
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 20, de 1998)
A ADIn6 3772 do STF7, mesmo que parcialmente, livra as previdências de surpresas que não estaria previsto no calculo atuarial. A Lei 11.301 trouxe novo texto em seu §2º do art. 1º, muda o § 5o do art. 40 e no § 8º do art. 201 da Constituição Federal, abrindo para entes interpretarem e desmembrarem o texto da lei citada em outras funções dentro do magistério como:
§ 2º Para os efeitos do disposto no § 5o do art. 40 e no § 8o do art. 201 da Constituição Federal, são consideradas funções de magistério as exercidas por professores e especialistas em educação no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico.
No que se refere à aplicação, a visão dos TCEs é de que “A bússola do Tribunal de Contas é a legalidade”. Os gestores dos RPPS precisam acatar essas mudanças. Estudiosos juristas chamam a atenção da ingerência ou proteção na criação de leis. Em nossas pesquisas ficou constatada a preocupação de especialistas quanto à questão de concessão de benefícios e posterior homologação pelo TCE, podendo ai aparecer conflitos. O entrave Constituição Federal versus Lei 11.301 foi parar no STF – Supremo Tribunal Federal, pois vários Estados brasileiros desmembraram o texto da Lei 11.301 que trouxe em seu art. 1º um aumento de três cargos do magistério além do exercício da docência com direito a aposentadoria especial:
Art. 1o O art. 67 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar acrescido do seguinte § 2o, renumerando-se o atual parágrafo único para § 1o:
“Art. 67.
§ 2o Para os efeitos do disposto no § 5o do art. 40 e no § 8o do art. 201 da Constituição Federal, são consideradas funções de magistério as exercidas por professores e especialistas em educação no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico.”
Por meio da Instrução Normativa SCAP/DCCTA nº 01/2009, o Estado de Minas Gerais desmembrou em outras treze funções indiretamente em exercício da docência, não observando o equilíbrio atuarial exigido nas previdências. A presente pesquisa tem ladeado o tempo todo a busca dessas confrontações pelo volume extenso legal regulamentando a previdência no Brasil, com o cuidado de não esgotar o assunto. Entra-se em casos mais detalhados no anseio de deixar a questão evidenciada no campo da gestão previdenciária e do ente público, sobre questões como esta de aposentadoria especial que foi apreciada pelo STF no ADI 3772 que apresenta como fato motivador o art. 1º da Lei 11.301.
…ação proposta contra o artigo 1º da Lei Federal 11.301/06, que garantiu aposentadoria especial para especialistas em educação que exerçam direção de unidade escolar, coordenação e assessoramento pedagógico. Antes da lei, somente a atividade em sala de aula contava para o professor receber.
Autores enfocam a questão complexa previdenciária com cuidado. Segundo Cleuton de Oliveira Sanches, advogado e consultor especializado na área de Previdência Municipal, os gestores são cercados de situações que os levam a ser questionados pelo TCE e terem ações por improbidade administrativa, as quais devem contestar, pedindo flexibilidade dos TCE (Previdência Nacional, p. 45), “O Tribunal precisará olhar para a Previdência com a visão de longo prazo”.
A observação neste contexto está voltada para uma interpretação coesa da legislação. Conforme afirma a professora Maria Fátima Silva Porto (1995), citada por Foucault (2003, p. 189), o poder não é algo abstrato.
O poder não é algo abstrato, o que existe são práticas ou relações de poder. É algo que se exerce, que se efetua, é o que faz funcionar. E funciona como uma maquinaria social disseminada por toda a estrutura social e só existe nas relações sociais.
Quando fala das mudanças, é preciso cuidado com o fazer, pois o futuro pode trazer problemas. Na área pública, observamos as grandes mudanças no advento do RPPS. Para avaliação de muitas legislações, é preciso de profissionais na área jurídica, mas o contabilista com as características perspicaz no fazer estará com boas vindas ao campo de atuação. O poder deve ser analisado como algo que circula, ou melhor, algo que sô funciona em cadeia (Fátima Porto (1995) apud Foucault (2003). A mudança na legislação traz essas características, as quais precisam ser observadas em rede ou na hierarquia, obedecendo aos tramites os quais demonstram essa obediência hierárquica.
Segundo Foucault (2003, p. 189),”…um direito de soberania é um mecanismo de disciplina, é dentro destes limites que se dá o exercício do poder… assim nasce a irredutibilidade dos acontecimentos, sendo o poder algo que funciona e se exerce em rede, algo que circula”.
5.8 Impacto do Descumprimento das Determinações do Regime Próprio de Previdência.
Em vista do exposto, conclui-se que no Brasil o tema responsabilidade previdenciária é também muito completo. Já há evidência, para os gestores, de necessidade de uma educação, de uma mudança de cultura, de uma continuada previdenciária, focando a operacionalização complexa visando a responsabilidade atuarial por parte da gestão previdenciária municipal.
Além disso, a análise investigativa e a qualitativa que foram descritas, sendo elas maioria dos regimes próprios de previdência, encontram-se classificadas com o grau de irregularidade expressivo.
Essas irregularidades por falta de conhecimento técnico necessitam de serem revistas de acordo com a evolução do sistema previdenciário próprio, tanto no tocante a possíveis acréscimos de novos critérios como os já adotados para emissão do CRP. Nesse contexto, uma gestão de regime próprio de previdência social deve estar focalizada na responsabilidade atuarial.
O impacto diante do não cumprimento das determinações do RPPS naturalmente vai ser detectado pelo TCE. É o Tribunal de Contas, em relação aos RPPS, que, por força da Constituição, controla e fiscaliza sob o ponto de vista contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial as entidades da Administração direta e indireta. O RPPS conta com um controle interno visando legalidade e execução premente junto ao que a lei determina, tendo, então, como controle externo, outros órgãos: Câmara Municipal, Executivo, Conselho Fiscal e TCE, que não têm hierarquia entre si.
Ao Tribunal de Contas, expressa e constitucional, cabe julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Quando as irregularidades diante do RPPS acontecem, o Ente Federativo passa a não receber repasses, celebrar convênios. A contrapartida junto aos Entes Federativos superiores é a regulamentação contábil e administrativa junto ao MPAS, onde são enviados relatórios.
Conclui-se, com isso, que o impacto dessas irregularidades reflete de maneira direta na responsabilidade atuarial, no RPPS e no Município, quando ambos deixam de cumprir com determinações descritas nas leis.
Art. 4º O CRP será exigido nos seguintes casos:
I – realização de transferências voluntárias de recursos pela União;
II – celebração de acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como recebimento de empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;
III – liberação de recursos de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais; e
IV – pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de o Previdência Social – RGPS, em razão do disposto na Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999.
O economista Edevaldo Fernandes da Silva (Previdência Nacional, 2009, p 12) lembra a importância do papel dos conselheiros na gestão do RPPS. Segundo ele, é tempo de conselheiro trabalhar observando o caminho do equilíbrio tão discutido.
A responsabilidade do conselheiro vai ser cada vez maior daqui para frente e não apenas do ponto de vista penal ou civil, observa. Segundo ele, o conselheiro não deve cumprir seu mandato de forma burocrática, mas sim trabalhar ativamente para a construção de um sistema previdenciário sólido. Enfim, ser conselheiro e não apenas estar conselheiro.
O autor chama a atenção para o modelo de equilíbrio que vem sendo cada vez mais perseguido e implantado dentro do RPPS, mas a meta que deve estar no horizonte de gestores e conselheiros de RPPS é buscar incessantemente que o patrimônio do instituto seja superior às obrigações previdenciárias. Para isso é preciso defender a carreira do servidor público, pensar num plano de carreira, salários crescentes e cobrança de desempenho na técnica empregada.
6 METODOLOGIA
De acordo com José Luiz de Paiva Bello (2004), as formas de pesquisas e classificação de pesquisa devem obedecer a critérios padronizados.
Nesta seção abordar-se-á que a Metodologia é a explicação minuciosa, detalhada, rigorosa e exata de toda ação desenvolvida no método (caminho) do trabalho de pesquisa, onde buscamos obedecer a regras utilizadas nas pesquisas para não fugirmos ao que propomos. Utilizar-se á a pesquisa qualitativa, sem adentrar em cálculos matemáticos e questões jurídicas aprofundadas, não deixando de adentrar na pesquisa histórica, que é toda pesquisa que estuda o passado. A pesquisa teórica é toda aquela que analisa uma determinada teoria, no caso deste trabalho a doutrina legislativa. A pesquisa social é toda aquela que busca respostas de um grupo social ou faixa etária, já a pesquisa exploratória é aquela em que ocorre a busca incessante nas doutrinas previdenciárias enriquecendo a pesquisa e, por fim, recorrer-se-á à pesquisa experimental, observando algum tipo de experimento.
No que refere aos objetivos, será uma pesquisa descritiva, ou seja, visa descrever análises entre ações tomadas e legislação observada e aplicada exaustivamente à pesquisa. No entanto não se pretende aqui esgotar o assunto, simplesmente haverá um detalhamento do estudo acerca do assunto.
E, finalmente, quanto às fontes de informação, essas serão bibliográficas, por meio da consulta de material já publicado, e Webliográfica. O assunto se encontra em grandes mudanças e sua base está inserida através da legislação brasileira previdenciária, buscando o lado histórico e seu desenvolvimento com o crescimento industrial econômico social do mundo e o setor governamental até a complexidade da seguridade nos dias de hoje.
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